of Tragedie? Media-aandacht en Beeldvorming rond het Vreemdelingenbeleid Rotterdam, Augustus 2015 Rianne Dekker, MSc. Dr. Peter Scholten In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), Ministerie van Veiligheid en Justitie. BEGELEIDINGSCOMMISSIE Prof. Dr. Rens Vliegenthart – Universiteit van Amsterdam (Voorzitter) Dr. Marcelle Reneman – Vrije Universiteit (Lid) Dr. Liesbeth Hermans – Radboud Universiteit (Lid) Dr. Wouter van Atteveldt – Vrije Universiteit (Lid) Dr. Tycho Walaardt Sacré van Lummel – Directie Migratiebeleid (Lid) Dr. Frans Beijaard – Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (Lid) We danken de leden van de begeleidingscommissie voor waardevolle feedback in verschillende fasen van dit onderzoek. Daarnaast willen wij Margrietha ’t Hart en Iris Bouwman bedanken voor hun bijdrage aan de data-verzameling en -analyse gedurende het onderzoek. NEDERLANDSE SAMENVATTING Dit onderzoek beoogt een beter begrip te ontwikkelen van patronen van aandacht en beeldvorming in de media en de invloed hiervan op politiek en beleid inzake het vreemdelingenbeleid. Het onderzoek richt zich op zestien casus uit de periode 2011-2015. Het betreft casus die variëren in media-aandacht, zodat inzicht verkregen wordt in de factoren die veel of weinig media-aandacht verklaren, maar ook in de implicaties van de kwantiteit van berichtgeving voor politiek en beleid. Dit onderzoek bestaat uit casus die betrekking hebben op individuele migranten en op groepen vreemdelingen, en casus die betrekking hebben op het vreemdelingenbeleid. De centrale probleemstelling van het onderzoek is: Welke patronen zijn te herkennen in de inhoud en het verloop van berichtgeving en meningsvorming in de diverse media in casus van individuele migranten en collectieven? Hieruit volgen vier deelvragen. Dze deelvragen hebben betrekking op vier centrale begrippen uit dit onderzoek: patronen van media- aandacht, frames, actoren en hun framingstrategieën, en impact op beleid en politiek. 1. Volgens welk patroon verloopt de aandacht voor de casus in verschillende typen media? 2. Wat zijn de belangrijkste ‘frames’ in de berichtgeving? 3. Wat zijn de belangrijkste actoren in de berichtgeving en welke strategieën hanteren zij om de mediabeeldvorming te beïnvloeden? 4. Welke impact heeft media-aandacht en beeldvorming gehad op de politieke- en beleidsagenda? Uit het onderzoek blijkt dat onderwerpen waarbij meerdere ‘frames’ strijden om aandacht en die ook politiek op de agenda staan relatief veel media-aandacht krijgen. Juist in deze gevallen lijkt de kans op een mediahype, zoals rond de casus Aleksandr Dolmatov, Opvang asielzoekers in Oranje en het Polenmeldpunt, het grootst. Opvallend is dat personificatie niet in alle gevallen tot veel media-aandacht leidt. Ook zien we (kleine) verschillen in aandachtsverdeling in traditionele en social media; op social media is meer aandacht voor casus waarin concrete individuen of groepen een herkenbare rol spelen. Abstracte casus ontvangen relatief weinig aandacht op social media. Beeldvorming gaat om meer dan de mate van en de patronen in aandacht. Het gaat ook over de ‘framing’ van het onderwerp. Bijvoorbeeld, worden vreemdelingencasus in de media geframed als een bedreigende ‘tsunami’ of juist als een persoonlijke ‘tragedie’? In het onderzoek is een viertal ‘master-frames’ onderscheiden ten aanzien van vreemdelingenbeleid; een bedreigingsframe, een human interestframe, een bestuurlijk frame en een economisch frame. We zien dat het human interestframe en het bestuurlijke frame relatief vaak voorkomen in mediabeeldvorming. Het bedreigingsframe komt minder voor, maar gaat wel gepaard met een hoge mate van media-aandacht. Opvallend is dat het economische frame niet tot nauwelijks in de beeldvorming voorkomt, terwijl het wel een belangrijke factor is in het immigratiebeleid. Traditionele en social media verschillen niet wezenlijk van elkaar waar het gaat om het gebruik van verschillende typen master-frames. Deze framing in de media blijkt onder meer het gevolg van strategieën van diverse actoren. Zo blijken media, migranten en maatschappelijke organisaties en/of ad-hoc actiegroepen elkaar vaak te vinden in het personifiëren van specifieke casus. Dit leidt bij meerdere casus 1 tot het vestigen van een human interestframe dat gepositioneerd wordt tegenover een bestuurlijk frame. Hierdoor ontstaat een ‘David versus Goliath’ dynamiek die mediageniek is. Frames in de mediabeeldvorming kennen vaak een vast counterframe. Beleids- en bestuurlijke actoren mengen zich eveneens actief in beeldvorming in de media. Daarbij gaat het zowel om casus waarin de bewindspersoon probeert een onderwerp te agenderen of een alternatief frame te promoten, als om casus waar de bewindspersoon probeert een onderwerp (al dan niet tijdelijk) van de agenda te houden en/of beleidsimpact te voorkomen. Het inbrengen van nieuwe informatie die tot verandering van het dominante frame kan leiden, slaagt vooral wanneer deze informatie afkomstig is van een actor die als ‘onafhankelijke expert’ wordt gezien. Dit onderzoek laat zien dat media-aandacht vaak gepaard gaat met politieke agendering, maar niet altijd leidt tot beleidsimpact. Voorwaarden voor beleidsimpact zijn dat het dominante frame in de mediabeeldvorming afwijkt van het beleidsframe rond de kwestie en dat de kwestie op de politieke agenda staat. Wanneer dit gecombineerd wordt met ofwel initiatie van de casus door een externe belanghebbende, ofwel een grote mate van media-aandacht ontstaat er beleidsimpact. Beleidsimpact valt niet volledig te voorspellen. Het politieke en bestuurlijke speelveld behoudt bewegingsruimte in het omgaan met mediadruk. De beleidsimpact is hiervan mede-afhankelijk. Het onderzoek bevestigt dat media-beeldvorming een rol speelt bij beleidsprocessen. Beeldvorming in de media kan op specifieke wijze het beleid beïnvloeden. Zo zien we dat het human interestframe in de media regelmatig contrasteert met een bestuurlijk frame in beleid. In casus gekenmerkt door een dergelijk contrast, zien we dat aandacht in de media regelmatig leidt tot beleidsimpact. Media-aandacht lijkt zo een belangrijke functie te vervullen door het inbrengen van de menselijke maat in het publieke debat over vreemdelingenbeleid. Het onderzoek laat ook zien dat het strategisch belang van beeldvorming in de media door betrokkenen onderkend wordt. Diverse actoren, vanuit beleid en bestuur maar ook in politiek, het maatschappelijke middenveld, professionele organisaties en ook de media zelf, pogen mediabeeldvorming te beïnvloeden. 2 ENGLISH SUMMARY This study aims to develop a better understanding of patterns of media-attention and media-framing of issues related to Dutch immigration policies and the influence of media- attention and -framing on politics and policies. The research focuses on sixteen cases in the period 2011-2015 including cases with relatively low as well as relatively high levels of media-attention. This enables us to compare the cases on the aspect of media-attention as well as the implications of media attention for policies. Our cases vary in another respect as well: some cases concern concrete and visible individuals or groups, while other cases concern more abstract phenomena or policy proposals. The central research question is: What patterns are recognizable in the scale and framing of media-attention of individual and group cases related to immigration policies? This involves four more specific sub-questions that speak to the central concepts of this research (patterns of media attention, frames, actors and their framing strategies and impact on politics and policies): 1. What patterns of media-attention can be identified for the different types of immigration cases? 2. What are the main frames in media coverage – in terms of problem definition, proposed solution and persons who are held responsible? 3. What actors are represented in media-attention and what strategies do they use to influence media attention and framing? 4. What impact did media-attention and framing have on the political and policy- agenda? The research shows that cases in which multiple frames are competing for media attention and where political agenda setting has taken place, receive relatively more media-attention. The cases of Aleksandr Dolmatov, the asylum centre in the village of Oranje and the ‘Complaintwebsite on Eastern-European migrants’ are examples of this. A notable result is that personification of a case does not necessarily lead to large scales of media-attention. Furthermore, we found minor discrepancies in media-attention between traditional and social media. Social media have more attention for cases dealing with individuals or groups of immigrants. Abstract cases receive relatively less attention on social media. Media-attention includes more aspects than quantitative patterns of media-attention. It also deals with the framing of the issue. Sometimes immigration cases can be framed in terms of threatening ‘tsunami’, in other cases for instance as a human tragedy that can be portrayed in the media with dramatizing stories and pictures. Based on a literature review on the framing of immigration-related issues, we have distinguished four ‘master-frames’: a human interest frame, a threat frame, a governance frame and an economic frame. Based on this typology we conducted frame analyses of media-coverage in the selected cases. We found that the human interest and governance frames are most prevalent in the immigration-cases. The threat-frame only exists in a small number of cases,