Hollands Spoor DEBATTENREEKS STRATEGIEBERAAD RIJKSBREED | WRR Regie over migratie: Naar een strategische agenda Essays ter gelegenheid van het Hollands Spoor-debat over migratiebeleid op 19 juni 2018 Leo Lucassen Paul Scheffer Ernst Hirsch Ballin Deze essaybundel is geschreven ter voorbereiding op de Hollands Spoorbijeenkomst over migratiebeleid (juni 2018). Hollands Spoor is een debatreeks van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en het Strategieberaad Rijksbreed. Daarbij discussieert een gezelschap van beleidsverantwoordelijken en bestuurders met gerenommeerde wetenschap- pers over belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen en de implicaties daarvan voor het beleid. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs van deze bundel. Vormgeving omslag en binnenwerk: Textcetera, Den Haag INHOUD Ten geleide 5 Inleiding 7 Godfried Engbersen & Mark Bovens Naar een duurzaam migratiebeleid: lessen uit het verleden 13 Leo Lucassen 1 Inleiding 13 2 Constanten en veranderingen in Europa en Nederland 14 3 Hoe de migratiemechanismen na de Tweede Wereldoorlog veranderden 17 4 Migratiebeleid in de toekomst 35 5 Conclusie 49 Immigratie in een open samenleving 57 Paul Scheffer 1 Globalisering en ordening 57 2 De dynamiek van migratie 64 3 Integratie en acceptatie 77 4 Normatieve vragen 90 Bouwstenen voor herijking van migratiebeleid 107 Ernst Hirsch Ballin 3 TEN GELEIDE Deze essaybundel is geschreven ter voorbereiding op de Hollands Spoorbijeen- komst over migratiebeleid. Hollands Spoor is een debatreeks van de Wetenschap- pelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en het Strategieberaad Rijksbreed. Daarbij discussieert een gezelschap van beleidsverantwoordelijken en bestuurders met gerenommeerde wetenschappers over belangrijke maatschappelijke ontwik- kelingen en de implicaties daarvan voor het beleid. Deze bundel heeft tot doel het beleidsdebat over de regulering van migratie te sti- muleren. Het kader ervoor wordt gevormd door het WRR-project ‘Migratiediversi- teit’, waarin de WRR onderzoekt hoe (de)centrale overheden kunnen omgaan met de toegenomen migratiediversiteit. De bundel omvat studies die in het kader van de werkzaamheden van de WRR tot stand zijn gekomen. De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij de auteurs. In de bijdragen aan deze bundel staat de vraag centraal of het huidige migratie- beleid aanpassing behoeft in het licht van die hedendaagse migratiebewegingen. In de inleiding werkt de WRR-projectgroep Migratiediversiteit de vraagstelling ver- der uit. De projectgroep bestaat uit prof. dr. Godfried Engbersen, prof. dr. Mark Bovens, dr. Meike Bokhorst, dr. Roel Jennissen en Hanneke Leeuwestein MSc. Daarna volgen twee essays waarin prof. dr. Leo Lucassen (UL) en prof. dr. Paul Scheffer (UvA/TiU) op uitnodiging van de WRR elk hun kijk geven op de toekomst van het migratiebeleid. Daarbij bouwen ze voort op hun eigen werk over dit thema. Zo heeft Leo Lucassen in 2016 samen met Henk van Houtum een boek over dit onderwerp gepubliceerd onder de titel Voorbij Fort Europa. Een nieuwe visie op migratie. En Paul Scheffer publiceerde in de maand van de filosofie van datzelfde jaar het essay De vrijheid van de grens. Tot slot geeft prof. dr. Ernst Hirsch Ballin (WRR en TiU/UvA) een reactie op de twee essays en gaat hij in op de mogelijkheden voor toekomstig nationaal en Euro- pees migratiebeleid. Prof. mr. Corien Prins Prof. dr. Frans W.A. Brom Voorzitter WRR Directeur WRR 5 INLEIDING Godfried Engbersen & Mark Bovens De grote migratiebewegingen van de afgelopen jaren en de verwachte migratie in de toekomst roepen vragen op over het migratiebeleid van nationale staten, over het Europese asielbeleid en over het Europese vrije verkeer van werknemers. De uitbreidingen van de EU leidden ertoe dat in 2011 meer dan 5 miljoen arbeids- migranten, vooral uit Polen, in West-Europa verbleven (Engbersen et al. 2017). Aanvankelijk waren vooral Ierland en Engeland populaire bestemmingen, maar later ook Scandinavische landen, Nederland, België en natuurlijk Duitsland. De intra-EU-arbeidsmigratie heeft vooral in Engeland tot scherpe debatten geleid en speelde daar een belangrijke rol bij het Brexit-referendum. De ‘asielcrisis’ van 2015 bracht meer dan 1,2 miljoen vluchtelingen naar Europa. Daarbij vingen vooral Duitsland en Zweden grote aantallen vluchtelingen op. In Nederland zijn de Polen in een vrij korte periode uitgegroeid tot een van de grootse migrantengroepen. Ook zijn er in ons land in de periode 2015-2016 onge- veer 60.000 asielmigranten opgevangen. De voortdurende spanningen en militaire confrontaties in het Midden-Oosten en de instabiliteit en economische onzekerheid in een reeks van Afrikaanse landen maken het waarschijnlijk dat Europa ook in het komende decennium een belang- rijke migratiebestemming zal blijven. Ook economische groei en bevolkingsgroei in delen van Azië en Afrika, en veranderingen in het klimaat kunnen tot meer migratie naar Europa leiden (acvz 2018). Deze Hollands Spoor publicatie richt zich daarom op de vraag of het huidige migratiebeleid aanpassing behoeft in het licht van die hedendaagse migratiebewe- gingen. Is het nodig en mogelijk om de migratiestrategie aan te passen? Migratiebeleid en liberale paradoxen In de debatten over migratie worden verschillende posities ingenomen. Sommi- gen bepleiten meer openheid voor migratie, terwijl anderen meer geslotenheid voorstaan. Die posities zijn te duiden met behulp van het raamwerk van James Hampshire (2013). Hampshire ontwikkelde het om de omgang van liberale staten 7 Regie over migratie: Naar een strategische agenda met internationale migratie te begrijpen. Liberale staten hebben de volgende ken- merken: 1. representatieve democratie 2. constitutionalisme 3. nationale gemeenschap 4. een kapitalistische economie Representatieve democratie en nationale gemeenschap dwingen liberale staten veelal in de richting van meer restrictief beleid. Regeringen en politieke partijen hebben rekening te houden met de publieke opinies van het electoraat over migra- tie. Grote delen van het Europese electoraat zijn in de voorbije decennia kritischer gaan oordelen over migratie. Deze kritische oriëntatie heeft in een groot aantal Europese landen mede voeding gegeven aan de opkomst van populistische par- tijen en aan een meer restrictieve benadering van migratie door traditionele mid- denpartijen. Daarnaast zijn liberale staten ‘verbeelde nationale gemeenschappen’ (Anderson 1991) met een geschiedenis, culturele praktijken en symbolen, en een taalgemeenschap die onvermijdelijk bepaalde identiteiten promoot en anderen uitsluit. Constitutionalisme en een kapitalistische economie leiden juist meer in de rich- ting van openheid. Liberale staten kennen een grondwettelijke basis, fundamen- tele rechten voor burgers en systemen van rechterlijke toetsing. Ze hechten grote waarde aan de universele principes van individuele vrijheid, gelijke behandeling en mensenrechten. Gelijke behandeling en mensenrechten hebben er in de afgelopen decennia toe geleid dat reguliere migranten nagenoeg dezelfde sociale en deels politieke rechten hebben verworven als gevestigde burgers, en dat er een asiel- beleid is gekomen voor de opvang van vluchtelingen. Daarnaast hebben liberale staten vanwege de kapitalistische politieke economie rekening te houden met de belangen van het (internationale) bedrijfsleven. Dat heeft in verschillende secto- ren van de economie behoefte aan zowel lager- als hogergeschoolde arbeidskrach- ten. Vandaar dat liberale staten altijd openingen bieden voor arbeidsmigratie (SER 2014). De ingebouwde tegenstellingen tussen deze vier beginselen leiden tot ‘liberale paradoxen’ (Freeman 1995; Hollifield 1992; Hampshire 2013): het tegelijkertijd uit- sluiten van bepaalde categorieën (‘unwanted’) migranten en het welkom heten van andere categorieën (‘wanted’) migranten. Hampshire (2013: 13) formuleert het als volgt: ‘Liberal states are characterized by degrees of openness towards some kinds of immigration and degrees of closure towards others.’ 8 Inleiding Voorstellen voor een duurzaam migratiebeleid Voor deze Hollands Spoorbundel hebben we Leo Lucassen en Paul Scheffer gevraagd om de liberale paradoxen nader te duiden en om voorstellen te doen voor een duurzaam migratiebeleid in samenhang met vraagstukken van integratie. Het gaat om auteurs die dat thema in recente publicaties aan de orde hebben gesteld. Daarnaast hebben we WRR-lid Ernst Hirsch Ballin gevraagd om te reageren op de voorstellen van Lucassen en Scheffer. In hun bijdragen gaan Leo Lucassen en Paul Scheffer nader in op de verhouding tussen openheid en geslotenheid. In termen van het raamwerk van Hampshire legt Lucassen een sterker accent op economische en constitutionele argumen- ten voor zijn nieuwe visie op migratie. Scheffer legt daarentegen meer de nadruk op argumenten die verbonden zijn met representatieve democratie en nationale gemeenschap. Beide auteurs schetsen nieuwe handelingsperspectieven. Lucassen doet voor- stellen om circulaire arbeidsmigratie van buiten de EU mogelijk te maken. Een onderdeel van zijn voorstel is dat arbeidsmigranten zich door het betalen van pre- mies geleidelijk en getrapt kunnen ‘inkopen’ in de verzorgingsstaat. Op deze wijze kunnen ongewenste, onbedoelde effecten van de verzorgingsstaat worden voorko- men. Daarnaast wijst hij op het belang van een gelijk speelveld voor Nederlanders en EU-burgers op de arbeidsmarkt om verdringing en uitbuiting tegen te gaan. Ook pleit hij ervoor migratie veel breder te benaderen en analyseren dan tot