EL PROCESO DÍS CAMBIO iSN ChILB La experiencia 1965-1970 por Sergio Molina Silva 1972 INSTITUTO LATINOAMERICANO DE PLANIFICACION >X0N0kICA Y SOCIAL \ •1 \ * K INDICE Páginas INTRODUCCION . 1 Primera Parte: LOS CAIJBIOS EN CHILE * 5 Capítulo I: El cuadro histórico 5 1. Jba evolución social, económica y política de Chile 5 2. El marco externo a) La caída de las tiranías l£ b) La eclosión de la socialdemocracia 19 c) La Alianza para el Progreso 20 d) La iglesia católica se vuelca a lo social 21 e) La revolución cubana 22 3. La coyuntura chilena de 1964 23 Capítulo II: Una estrategia para el cambio: la experiencia deniócra- tacristiana 26 A, Crisis integral 26 1. La crisis socioeconómica 26 a) Lento crecimiento 27 b) Inestabilidad .de precios «... 32 c) La dependencia del exterior . 35 d) La distribución desigual del ingreso 40 2. La crisis sociopolítica 42 a) Las fallas en la participación 42 b) La crisis de representatividad 47 c) La crisis de solidaridad 52 B. Estrategia global 56 1. Estrategia política 56 2. Estrategia socioeconómica 60 3. Desarrollo con estabilidad y redistribución 60 a) La reactivación de la economía en el corto plazo ...... 61 b) Las exportaciones y el sector moderno 61 c) El programa agropecuario 63 d) El programa de estabilización ......................... 65 e) Los programas sociales 63 4. Resumen de la estrategia 69 Capítulo III: Los resultados 71 1. La dinámica de los cambios 72 2. Desarrollo y crecimiento 80 3. La redistribución monetaria del ingreso, los programas sociales y la inflación ............ 86 a) Cambios en los ingresos,monetarios en el decenio 1960^69 ..... ................ 86 b) La educación, la, vivienda, y la salud 88 c) La reforma agraria 91 d) La organización social ................................ 96 4. La inflación ».. ......................100 5. El sector externo 105 a) La economía externa y los convenios del cobre ......... 105 b) Exportaciones e importaciones 110 c) La política cambiaría y arancelaria ................... 112 d) La deuda externa y las inversiones extranjeras 117 e) La política internacional ,..................>..•...<>.. 124 Capítulo IV: Algunos.temas especiales 127 1. La política redistributiva del ingreso ................... 127 2. La coyuntura de 1967 139 En busca de una salida 145 3. Una hipótesis para explicar los ciclos de corto plazo .... 149 Segunda P arte: LA PLAii IFICACION 154 1. Consideraciones generales 154 2. La planificación y los planes en Chile .....i............. 157 3. Las reformas.de la administración y el derecho ........... 167 4. Consideraciones sobre cambios en la estructura productiva y la asignación de,los recursos en él sector público ..... 168 v a) Condiciones naturales ................................. 169 b) Las posibilidades de expansión de la capacidad produc- tiva y, los proyectos no tradicionales ................. 170 5* Planificación y participación ........... 182 EPILOGO 196 Anexo: LA POLITICA DS ESTABILIZACION EN.EL CASO CHILENO, por Jorge Cauas Lama «•......•..•....*.•.....•....•.•«....•..•.*• 203 INTRODUCCION En 1949, cuando faltaba un año para terminar mis estudios en la Escuela de Economía de la Universidad de Chile, ingresé al Ministerio de Hacienda para constituir un pequeño grupo destinado a asesorar a los ministros en materias económicas y financieras. Desde entonces he colaborado con dieeiocho Ministros de Hacienda antes de desempeñar yo mismo ese cargo en noviembre de 1964. Tan honrosa responsabilidad me la confirió el presidente Eduardo Frei al asumir sus altas funciones, a pesar de que yo no pertenecía a su,partido, la Democracia Cristiana. En el período comprendido entre 1954 y fines de 1970 ejercí en Chile los cargos de Director de Presupuestos (diez años), Ministro de Hacienda (poco más de tres años) y Vicepresidente Ejecutivo de la Corporación de Fomento de la Producción (poco menos de tres años). Tan larga experiencia administrativa y política en la primera línea de combate me hacía ansiar la posibilidad de hacer un alto en el camino con la tranquilidad necesaria para meditar sobre esa misma experiencia y, de ser posible, entregarla a quienes pudieran extraer de ella alguna enseñanza. El Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) y la Fundación Ford iniciaron un programa que ofrecía la oportunidad de destinar un año a trabajar en el Instituto. Este programa tiene por objeto provocar el contacto entre sus profesionales y personas de América Latina que hayan tenido experiencia en aspectos relacionados con los fines del Instituto. Además de participar en actividades internas del organismo, como seminarios, conferencias y cursos, era posible que el invitado escribiera su experiencia para su publicación posterior. Tuve el honor y el privilegio de inicar dicho programa en 1971. Este año ha constituido para mí una experiencia totalmente nueva. Recuerdo que los primeros días me parecieron sumamente extraños. Estaba acostumbrado a que mi vida fuera ordenada desde fuera: audiencias, reuniones, solución de problemas, teléfonos, en fin, cada hora del día tenía su destino predeterminado. De repente me encontré en una oficina reducida, sin audiencias, sin teléfonos, sin peticiones, sin problemas apremiantes, /sin nadie sin nadie bajo mi responsabilidad directa, solo frente a una mesa desprovista de papeles, salvo un block y un lápiz. ¿Cómo empezar? No lo sabía exactamente, pero tenia la intención de hablar con muchas personas, reunir abundante bibliografía, destinar los primeros meses a recopilar antecedentes y opiniones. Por fortuna, entre las primeras personas que visité se encontraba don José Medina Echeverría, connotado sociólogo, a quien recurrí más que nada por su amplia sabiduría, que siempre me ha impresionado. No me equivoqué. Cuando le expuse mis propósitos, quedó un rato en silencia y me dijo: "No hable con nadie, no lea nada. Simplemente escriba tal como usted vea y sienta su experien- cia, Lo que interesa es la frescura y espontaneidad de esa experiencia. No la marchite con erudición." Y seguí su consejo. - Este libro está dividido en dos partes. En la primera se presenta un marco histórico con los principales acontecimientos nacionales y externos que constituyen el escenario dónde se ha desarrollado la experiencia históri- c a del gobí erno demócrata-cristiano. Esta introducción histórica ha tenido que ser comprimida y no persigue otra cosa que situar al lector .en el ambiente de Chile. A continuación se describe el diagnóstico de la realidad nacional tal como lo había preparado la Democracia Cristiana. Se describen allí con mayor detalle los temas más directamente vinculados con mi propia experiencia, en particular lo que se refiere a la crisis socioeconómica. En esa crisis pueden rastrearse las causas de algunos males que desde hace tiempo vienen aquejando a la,economía chilena, tales como su lento creci- miento, la inestabilidad de los precios, la dependencia extema y la distribución desigual del ingreso. También se trata en este diagnóstico la crisis socio política con sus rasgos más característicos: falta de participación, de representatividad y de solidaridad, que han llegado a ser factores-determinantes para que el país no haya podido encontrar una salida a lo que he llamado "crisis integral". Teniendo en cuenta estos antecedentes y los fundamentos, ideológicos del Partido Demócrata-Cristiano, se elaboró la estrategia mencionada, donde se describe la política que aplicaría el gobierno en cada campo de las actividades económicas y sociales, /Esta parte Esta parte termina con dos capítulos: uno referente a los resultados obtenidos durante la administración del presidente Frei y otro destinado a analizar con mayor profundidad algunos temas especiales. De estos últimos he querido destacar dos que reputo esenciales: la política de redistribución del ingreso, sobre todo los conflictos que sé crean para cumplir la política de remuneraciones, y la coyuntura de 1967, año en que se produce un claro cambio en la tendencia de la evolución económica del país, para extraer de esa experiencia una hipótesis que pretende explicar los ciclos económicos de corto plazo de la economía chilena. La segunda parte del libro está destinada a la planificación, teniendo especialmente en cuenta las nuevas exigencias que el desarrollo social y el proceso de cambio imponem a esa disciplina* He querido insistir sobre todo en algunas de las dificultades con que se enfrenta el planificador para pronosticar el comportamiento de una sociedad en transformación, examinar los problemas que se presentan por la inercia administrativa, las rigideces del sector público para asignar recursos a proyectos no tradicionales y la conveniencia de que los agentes sociales y económicos participen tanto en la planificación como en la toma de decisiones políticas que les afectan. Algunos aspectos se tratan en forma demasiado resumida y otros intencionalmente no se abordan» De ahí que no pueda buscarse en este libro una explicación completa de lo ocurrido entre 1965 y 1970. No fue esa mi intención, sino más bien comunicar mis reflexiones sobre una experien- cia que me parece de capital importancia. Es preciso señalar que he sido actor en esta experiencia y que, en consecuencia, mi testimonio es compro- metido, pero veraz. No soy bastante expresivo para decir mi profunda gratitud a las instituciones que me han ofrecido esta oportunidad, que no sólo han hecho posible este trabajo sino que me han prestado su colaboración y en especial la del personal tan calificado con que cuenta el Instituto de Planificación Económica y Social,