N° 406 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 avril 2020 RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative, adopté par l’Assemblée nationale, pour 2020, Par M. Albéric de MONTGOLFIER, Rapporteur général, Sénateur (1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. Voir les numéros : ème Assemblée nationale (15 législ.) : 2820, 2822 et T.A. 415 Sénat : 403 (2019-2020) - 3 - SOMMAIRE Pages PREMIÈRE PARTIE UNE TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES DE NOUVEAU FORTEMENT BOULEVERSÉE PAR LA CRISE SANITAIRE I. L’ANTICIPATION D’UN RECUL DU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT SANS PRÉCÉDENT, MALGRÉ UN SCÉNARIO DE REPRISE VOLONTARISTE ............... 7 A. LA PROLONGATION DU CONFINEMENT ET LES PREMIÈRES ESTIMATIONS DE SES EFFETS SUR L’ACTIVITÉ CONDUISENT LE GOUVERNEMENT À REVOIR FORTEMENT À LA BAISSE SA PRÉVISION DE CROISSANCE .................... 7 1. La chute de l’activité pendant le confinement devrait conduire à un recul de l’activité inédit dès le premier trimestre 2020 ................................................................................... 7 2. La prolongation du confinement conduit le Gouvernement à anticiper une chute du PIB de 8 % en 2020 .................................................................................................................11 B. SI CETTE HYPOTHÈSE SE SITUE DANS LA FOURCHETTE BASSE DES ESTIMATIONS DISPONIBLES, ELLE SUPPOSE POURTANT UN REBOND RAPIDE DE L’ÉCONOMIE EN SORTIE DE CONFINEMENT ......................................13 1. L’hypothèse retenue par le Gouvernement se situe dans la fourchette basse des principales estimations disponibles, qui ont toutefois été réalisées avant la prolongation du confinement .................................................................................................................13 2. Le scénario gouvernemental suppose un retour rapide à la normale de l’activité en sortie de confinement, qui est loin d’être acquis ..........................................................................14 II. LE PLAN DE SOUTIEN EST REVU SIGNIFICATIVEMENT À LA HAUSSE MAIS CONTINUE DE SE SINGULARISER PAR LE RECOURS À DES INSTRUMENTS SANS EFFET IMMÉDIAT SUR LE DÉFICIT ................................. 21 A. UN RENFORCEMENT BIENVENU DU PLAN DE SOUTIEN QUI S’ACCOMPAGNE D’UNE DIVERSIFICATION DE SES OUTILS .................................21 1. Le plan de soutien initial reposait pour l’essentiel sur des reports de charges et l’octroi de garanties ..........................................................................................................................21 2. Le présent projet de loi de finances permet d’en renforcer significativement le montant et d’en diversifier les instruments .........................................................................................22 B. LE PLAN DE SOUTIEN FRANÇAIS CONTINUE DE SE SINGULARISER PAR LE RECOURS À DES MESURES SANS EFFET IMMÉDIAT SUR LE DÉFICIT ..................24 1. Le renforcement des mesures de soutien ayant un impact sur le déficit public est insuffisant pour combler l’écart avec nos principaux voisins .............................................24 2. À l’échelle européenne, l’Allemagne et le Royaume-Uni vont plus loin que la France dans la prise en charge publique des pertes subies par les entreprises .................................26 III. UNE FORTE DÉGRADATION DES COMPTES PUBLICS INDISPENSABLE POUR SOUTENIR LE TISSU PRODUCTIF ................................................................. 29 A. LA RÉVISION DE L’HYPOTHÈSE DE CROISSANCE ET LE RENFORCEMENT DU PLAN DE SOUTIEN PÈSENT FORTEMENT SUR DES COMPTES PUBLICS DÉJÀ DÉGRADÉS .............................................................................................................29 1. La France n’a pas réussi à retrouver des marges de manœuvre budgétaires avant le déclenchement de la crise sanitaire ....................................................................................29 - 4 - 2. La dégradation de la conjoncture et le renforcement du plan de soutien conduisent à une très forte augmentation du déficit et de la dette publique, dont l’ampleur reste incertaine ..30 B. LA PRÉSERVATION DU TISSU PRODUCTIF EST LA BONNE STRATÉGIE TANT SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE QUE BUDGÉTAIRE .....................................................34 1. À court terme, soutenir l’économie permet de préserver le tissu productif, sans surcoût pour les finances publiques ...............................................................................................34 2. À moyen terme, l’héritage budgétaire de la crise sanitaire ne paraît pas de nature à remettre en cause la soutenabilité de la dette française, à condition de ne pas reporter indéfiniment le redressement des comptes publics .............................................................37 SECONDE PARTIE UN BUDGET DE L’ÉTAT MARQUÉ PAR LES EFFETS DE LA CRISE SANITAIRE ET TRÈS SOLLICITÉ POUR SOUTENIR LE TISSU ÉCONOMIQUE I. LE DÉFICIT DU BUDGET DE L’ÉTAT ATTEINT UN NIVEAU INÉDIT ................. 41 II. LA DIMINUTION DES RECETTES EST DÉJÀ IMPORTANTE, MAIS DEVRA PROBABLEMENT ENCORE ÊTRE RÉVISÉE ............................................................. 43 A. UNE INCERTITUDE CONSIDÉRABLE ENTOURE LES ESTIMATIONS .....................43 B. LES GRANDS IMPÔTS CONNAISSENT TOUS UNE DIMINUTION MARQUÉE DE LEURS RECETTES ......................................................................................................43 1. L’impôt sur les sociétés .....................................................................................................43 2. La taxe sur la valeur ajoutée .............................................................................................45 3. L’impôt net sur le revenu ..................................................................................................45 4. La taxe intérieure de consommation des produits énergétiques...........................................46 5. Les autres recettes fiscales nettes .......................................................................................47 C. LA CHUTE DES RECETTES FISCALES ET NON FISCALES REFLÈTE LES EFFETS DE LA CRISE SUR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE...........................................................48 D. LES PRÉVISIONS D’AUGMENTATION DE RECETTES ...............................................50 E. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ...........................................................................50 F. LES CONSÉQUENCES DES DIMINUTIONS DE RECETTES FISCALES SUR LES OPÉRATEURS ...................................................................................................................52 III. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION « PLAN D’URGENCE FACE À LA CRISE SANITAIRE » SONT MULTIPLIÉS PAR SEPT .................................... 54 A. LE DISPOSITIF D’ACTIVITÉ PARTIELLE JOUE UN RÔLE MAJEUR DANS LA STRATÉGIE DE MAINTIEN « À TOUT PRIX » DE L’EMPLOI .....................................55 1. Les contours juridiques du dispositif exceptionnel d’activité partielle ont pour l’essentiel été posés ...........................................................................................................................55 2. Un montant supérieur à 25 milliards d’euros doit être alloué au financement du dispositif, soit un montant bien supérieur à celui prévu initialement .................................56 3. De nombreux facteurs contribuent à expliquer l’explosion du coût du dispositif, qui devrait continuer d’augmenter ..........................................................................................57 B. LE FONDS DE SOLIDARITÉ EST ÉTENDU AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LA DIVERSITÉ DES SITUATIONS DES ENTREPRISES ......................................................59 1. La procédure du fonds spécifique est justifiée, quoique non entièrement orthodoxe .............59 - 5 - 2. Le fonds a rencontré un rapide succès auprès des très petites entreprises…........................60 3. … mais demeurait incomplet dans son dispositif initial .....................................................62 4. … ce qui conduit à le réformer et à trouver et à mobiliser de nouvelles ressources ..............63 C. UN NOUVEAU PROGRAMME PORTE 20 MILLIARDS D’EUROS DESTINÉS À PRENDRE DES PARTICIPATIONS DANS DES ENTREPRISES ...................................64 IV. LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SUR LES MISSIONS BUDGÉTAIRES TRADITIONNELLES SONT PRISES EN COMPTE DE MANIÈRE INCOMPLÈTE ................................................................................................................. 67 A. LE GOUVERNEMENT MET EN ŒUVRE