Norges offentlige utredninger 2000: 24 Et sårbart samfunn Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet Innstilling fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 3. september 1999 Avgitt til Justis- og politidepartementet 4. juli 2000. Statens forvaltningstjeneste Informasjonsforvaltning Oslo 2000 Til Justis- og politidepartementet Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon av 3. september 1999 et of- fentlig utvalg for å utrede samfunnets sårbarhet og beredskap. Utvalget legger med dette frem sin utredning. 4. juli 2000 Kåre Willoch Leder Bjørnar Olsen Solveig Blækkan Helen Bøsterud Egil Jørgen Eikanger Kåre Harila Frederic Hauge Jan Hovden Jan Erik Larsen Karen M. Mjelde Lisbet Rugtvedt Per Sefland Torild Skogsholm Hilde Caroline Sundrehagen Arthur Gjengstø Sekretariatsleder Stein Henriksen Steinar Høibråten Vigdis Olsen Gunn Fjogstad Del I Innledning NOU 2000: 24 Kapittel 1 Et sårbart samfunn 5 Kapittel 1 Sammendrag Det er sannsynlig at noe usannsynlig vil skje (Aristoteles, 3 8 4 – 3 2 2f.Kr.). Bygninger, maskiner, transportmidler, medisiner og andre resultater av den teknologiske utvikling blir tilsynelatende sikrere for hver generasjon. Likevel kommer uhellene tett og ofte med dramatiske følger. Ulykker har i dag en sen- tral plass i mediebildet, ikke bare ute i verden, men også i Norge. Vi har de siste tiårene opplevd mange katastrofer, blant dem Alexander Kielland- ulykken i 1980, Scandinavian Star-ulykken i 1990, Sleipnerforliset i 1999 og togkollisjonen på Åsta i 2000. Orkanen på Vestlandet i 1992 og flommen på Østlandet i 1995 har bekreftet at også naturkatastrofer fremdeles er en høyst aktuell risiko i vår tid. Arbeidet med år 2000-problemet i datasystemene førte til ytterligere bevissthet om hvor sårbart samfunnet og enkeltmennesket er for teknologisk svikt. Felles for mange slike erfaringer er at det er lett å se etterpå hva man burde ha gjort på forhånd. Litt paradoksalt kan man si at en viktig side av arbei- det med sikkerhet og beredskap er å bli mer «etterpåkloke på forhånd.» Utfordringene er betydelige. Et åpnere verdenssamfunn, mer komplekse teknologiske systemer, avhengigheten av elektroniske informasjons- og kom- munikasjonssystemer, tett sammenkoblede produksjons- og leveransesyste- mer for mat, samferdselssystemer med økt trafikktetthet og høyere hastigheter og et næringsliv i stadig raskere omstilling – alt dette skaper sta- dig nye og raskt skiftende sårbarhetsforhold. Den åpnere verdensøkonomien og endringer i det politiske landskapet har dessuten ført til at også trusselbil- det når det gjelder kriminelle handlinger er vesentlig endret. På den positive siden teller det at befolkningens oppmerksomhet og kunnskap om farene rundt oss er økende. Dette kan gi grunnlag for nye strategier for risikokom- munikasjon og beredskap som i høyere grad enn før bygger på ikke bare kompetente myndigheter, men også en kompetent befolkning. Utviklingen i samfunnet med nye former for risiko og sårbarhet krever ny årvåkenhet og stadig tilpasning av sikkerhetstiltak og beredskap fra den øver- ste administrative og politiske ledelses side. 1.1 Utredningen i hovedtrekk Utredningen består av i alt sju deler: 1. Innledning (kap. 1–3). 2. Nye utfordringer for samfunnet (kap. 4–5). 3. Sektorvise tiltak for økt samfunnssikkerhet (kap. 6–19). 4. Organisatoriske endringer på nasjonalt nivå (kap. 20–23). 5. Kommuner og fylker (kap. 24). 6. Forskning, utvikling og evaluering (kap. 25). 7. Økonomiske og administrative konsekvenser (kap. 26). NOU 2000: 24 Kapittel 1 Et sårbart samfunn 6 Del I gir et sammendrag av utvalgets vurderinger av samfunnets sårbarhet og de største fremtidige utfordringene. Utvalget skisserer forslag til målsettinger for sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Med bakgrunn i analyser av sårbar- heten og utfordringene på området, legger det frem en rekke konkrete forslag. De viktigste blir presentert i sammendraget. Det blir redegjort for utvalgets sammensetning, mandat, avgrensninger og arbeid og de mest sen- trale begrepene. En beskrivelse av sikkerhets- og beredskapsarbeidet i dag er viet et eget kapittel. I del II retter utvalget oppmerksomheten mot nye og store utfordringer for samfunnet. Kapittel 4 inneholder en vurdering av de største truslene det mod- erne norske samfunn står overfor i fred og dersom krig skulle bryte ut. Disse vurderingene fører over til en drøfting av samarbeidet mellom politi og forsvar under krisesituasjoner (kapittel 5). Utvalget presenterer i del III en vurdering av sårbarheten og de største utfordringene innen en rekke viktige mangler nå punktum områder som blant annet informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kraftforsyning, transport, forsyninger, olje- og gassvirksomhet, smittevern, vannforsyning, atomtrus- selen og trusselen fra kjemiske og biologiske stridsmidler. De enkelte kapitler inneholder en oppsummering av utvalgets vurderinger, anbefalinger og konkrete forslag. I del IV blir dagens organisering av sikkerhets- og beredskapsarbeidet analysert og diskutert. Utvalget påpeker svakheter ved dagens system for nas- jonal krisehåndtering (kapittel 20) og ved tilsynsarbeidet (kapittel 21). Etter- retnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene (EOS-tjenestene) blir vurdert, og forslag til forbedringer blir lansert (kapittel 22). Med bakgrunn i vurderin- gene av samfunnets sårbarhet, utfordringer og svakheter ved dagens organis- ering, drøfter utvalget ulike modeller for å samordne sikkerhets- og bered- skapsarbeidet på nasjonalt nivå (kapittel 23). I del V blir kriseberedskapen i kommuner og fylker presentert, mens del IV tar opp temaene forskning, utvikling og evaluering. Utredningen avsluttes med en vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser. 1.2 Sårbarheten og de fremtidige utfordringene Dagens samfunn er mer sårbart enn før. En svikt i noen få avgjørende sam- funnsfunksjoner kan føre til at store deler av samfunnet får omfattende prob- lemer. Svikt i telekommunikasjon og kraftforsyning kan virke spesielt lam- mende på samfunnet. Forhold som bidrar til at vi står overfor nye sårbarhets- og sikkerhetsutfordringer er blant annet: – De teknologiske endringene. – Den økende kompleksiteten i samfunnet. – Det økende kostnads- og effektiviseringspresset. – Reduksjonene i bemanningen i mange virksomheter. – Utsettingen av offentlige tjenester til kommersielle virksomheter. Sikkerhetsutfordringene er betydelig forandret i forhold til bare for noen få år siden. Når det gjelder bevisste handlinger (for eksempel sabotasje eller terror- isme), er trusselbildet preget av en forskyvning fra det manuelle mot det ele- NOU 2000: 24 Kapittel 1 Et sårbart samfunn 7 ktroniske. De store endringene i bruken av informasjons- og kommunikasjon- steknologi endrer betydningen av landegrensene i sikkerhets- og bered- skapssammenheng. Fremveksten av andre mulige motstandere enn nasjonal- stater er nok et viktig utviklingstrekk. Et mer sårbart og åpent samfunn gjør at usikkerheten og uforutsigbar- heten er større. Dette gjelder både i forhold til store ulykker og krisesituas- joner og trusselen knyttet til villede handlinger mot norske mål. Vi kan bli stilt overfor en kalkulerende motstander som berører Norge eller norske inter- esser uten at vi er i krig med en annen stat. Dette kan for eksempel være en politisk bevegelse som bruker vold som virkemiddel, en terrororganisasjon, eller organisert kriminell virksomhet. En regner med at Norges sikkerhetspolitiske situasjon er vesentlig forbe- dret siden slutten av 1980-tallet. Mulighetene for konflikter i våre nærområder er betydelig redusert. Faren for væpnede konflikter i Europa er imidlertid ikke forsvunnet. Utviklingen innen våpenteknologi og informasjonsteknologi gir økte muligheter for at regionale konflikter kan spre seg. Norges internasjo- nale forbindelser og vårt engasjement i ulike deler av verden kan føre til at vi blir trukket inn i konflikter, enten som direkte mål eller som en arena for aksjoner. Terrorangrep og sabotasje mot infrastrukturmål har ikke vært hyp- pig forekommende i fredstid. Vi kan likevel ikke se bort fra dette som en frem- tidig trussel. Særlig aktuelt er mulighetene for bruk av nye metoder som kan gis den paradoksale betegnelse «myk» terror, nemlig elektroniske virke- midler rettet mot informasjons- og kommunikasjonssystemer. Bruk av masseødeleggelsesvåpen i terrorisme er en annen mulig trussel. Det er viktig å identifisere og rette innsatsen mot den type virksomhet som kan forårsake kriser, samt eventuelle følger av ulike hendelser. Utvalget mener at de store endringene i trusselbildet må få betydelige følger for tenkning og prioriteringer når det gjelder beredskapen i det sivile samfunnet. En del av de nødvendige justeringer er allerede gjennomført eller igang. Noe av det mest positive er at: – Fredstidskriser er blitt et selvstendig premiss for beredskapsarbeidet i det sivile samfunnet. – Direktoratet for sivilt beredskap og fylkesmennene har lagt ned et betyde- lig arbeid for å omstille og styrke kommunenes arbeid med kriseplanleg- ging og krisehåndtering. – Et flertall av landets kommuner har gjennomført sine første risiko- og sår- barhetsanalyser. – En del av kommunene har utarbeidet planer for kriseledelse. – Det er bygget opp en nasjonal atomulykkesberedskap etter Tsjernobylu- lykken. – Sivilforsvaret er modernisert og er blitt en viktigere del av redningstjenes- ten i fred. – Forberedelsene for å møte eventuelle år 2000-problemer ga en rekke forbedringer, spesielt med hensyn til informasjonsberedskapen. – Det er vedtatt en ny lov om helsemessig og sosial beredskap. Det er imidlertid