Innst. 267 S (2011–2012) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen Dokument 8:32 S (2011–2012) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomi- sjonsmodell» som gjør det utfordrende å skille klart teen om representantforslag fra stortingsrepre- mellom oppgavene til de ulike nivåene. Systemet sentantene Trond Helleland, Michael Tetzschner, bygger på to historiske og ideologiske begrep – og Erna Solberg og Anders B. Werp om etablering av tradisjoner: velferdsstaten og det kommunale selv- et uavhengig tvisteløsningsorgan mellom stat og styret. Resultatet er en spenning mellom kommunal kommune handlefrihet og statlig styring på den ene siden, og mellom nasjonal integrasjon og lokal autonomi på den andre. Til Stortinget I dokumentet pekes det på at integrasjonsmodel- len forutsetter et partnerskap mellom staten og kom- munene. Ifølge forslagsstillerne utfordres partnerska- Sammendrag pet jevnlig. I dokumentet fremmes følgende forslag: Det vises i dokumentet til at selve begrepet «det kommunale selvstyret» ikke er rettslig definert, og «Stortinget ber regjeringen fremme forslag om det er stadig i endring. Det legges ikke særlig vekt på etablering av en uavhengig rettsinstans som med bin- det kommunale selvstyret i lovgivningen, selv om dende virkning kan løse konkrete tvister mellom Norge ratifiserte europarådskonvensjonen om lokalt kommune og stat i forvaltningssaker.» selvstyre i 1989 og har en folkerettslig forpliktelse til å sørge for dets lovmessige beskyttelse. Bakgrunn Forslagsstillerne viser til at de fleste europeiske land har særskilte forvaltningsdomstoler eller lig- Forslagsstillerne peker på at kommuner er den nende ordninger som kan løse tvister mellom staten mest selvfølgelige av alle samfunnsdannelser. I og kommunene. Forslagsstillerne mener at den nor- Norge står det kommunale selvstyret rettslig svakt, ske mangelen derfor kan sies å stride mot det euro- og i praksis uthules stadig mer gjennom statlig sty- ring og kontroll. peiske charteret om lokalt selvstyre, noe også Euro- parådets ekspertkomité slo fast i 2006. I dokumentet Forslagsstillerne mener at rettspraksis spiller en vises det til at Høyre i sak om tilsyn med kommunene svært beskjeden rolle i kommunalretten i Norge. Del- vis til erstatning for dette står praksis i statsforvalt- har pekt på at det ennå ikke er etablert et tvisteløs- ningen sentralt. En åpenbar fordel med dette kan ningsorgan som kan avgjøre rettslige tvistespørsmål være bedre ivaretakelse av hensyn til rettssikkerhet mellom stat og kommune, og som ikke er en del av og likhet på tvers av kommunegrensene. Den største statens sentraladministrasjon. Ifølge charterets artik- ulempen er at statsforvaltningen lett blir den domine- kel 11 har Norge plikt til å gi lokale myndigheter: rende kilden til «gjeldende rett» av betydning for «tilgang til judisiell overprøving for å sikre fri kommuner og fylkeskommuner. utøvelse av sin myndighet og respekt for slike prin- I dokumentet vises det til at i Norge er staten og sipper for lokalt selvstyre som er nedfelt i landets kommunene tett sammenvevd i en såkalt «integra- lovgivning eller grunnlag.» 2 Innst. 267 S – 2011–2012 I dokumentet vises det videre til at Høyre derfor norske juridiske kulturen. Forslagsstillerne mener at den gang ba regjeringen meddele Stortinget hvordan å innføre en ny avdeling i de alminnelige domstolene den vurderte kommunenes rettsstilling på grunnlag kan være et kompromiss og bidra til at flere saker blir av artikkel 11 i europarådskonvensjonens charter om avgjort av kompetente og uavhengige dommere, uten lokalt selvstyre. Da spørsmålet for første gang ble at det bryter for mye med den norske tradisjonen. satt på spissen i Norge, kom Høyesterett imidlertid frem til et annet resultat enn Europarådets ekspertko- Tvisteløsning ved forhandling og forlik mité. I Kongsberg/Nes-saken (Rt. 2007 s. 234) kom Forslagsstillerne peker på at den kanskje enkleste Høyesterett frem til at fylkesmannens vedtak ikke løsningen er tosidige forhandlinger hvor partene for- kunne prøves av domstolene. søker å finne en løsning uten hjelp av en tredjemann. Forslagsstillerne viser til at når det i dag oppstår Eventuell forsoning vil være frivillig. I alle fall for- uenighet om hva som er juridisk korrekt eller om melt er partenes frihet tilsvarende stor, og kostnadene utøvelsen av skjønn, er det normalt statsforvaltnin- kan holdes nede. Blant ulempene ved slike er at kom- gen som har det siste ordet. I dag opplever Kom- munikasjonen mellom partene ikke alltid vil være mune-Norge særlig at fylkesmannen spiller en domi- hensiktsmessig. Dessuten kan ulikhet mellom par- nerende rolle som tilsynsmyndighet og klageinstans tene mht. ressurser, alternativer dersom forhandlin- overfor kommunene. Kommunenes adgang til å få gene ikke fører frem mv. gi resultater som ikke opp- tvister med staten avgjort av uavhengige domstoler er leves som rettferdige. Dersom partene kommer inn i svært begrenset. en blindgate, vil også fraværet av en nøytral tredje- Forslagsstillerne mener at fylkesmannens plass mann som kan bedømme argumenter og hjelpe med mellom statsstyre og lokalt selvstyre er en blanding å oppnå et forliksresultat, være uheldig. av tre ulike komponenter: overordnet kontrollør, regional myndighet med en passiv rolle i spennings- forholdet mellom statlige og lokale interesser, og Nemndbasert tvisteløsning i partnerskapsrelasjoner pådriver for partnerskap, dialog og forståelse mellom I dokumentet vises det til at en samarbeidsavtale forvaltningsnivåer. Problemer oppstår når fylkes- av 19. august 2008 mellom Barne- og likestillingsde- mannen opptrer som «dommer» som ikke bare følger partementet og KS opprettet – som en «prøveord- regelverket, men selv utøver politisk preget skjønn. ning» – en ny tvisteløsningsordning for å løse uenig- Forslagsstillerne peker på at med hensyn til kommu- het om utgifts- og ansvarsfordelingen mellom barne- nene bør det unngås at fylkesmannen opptrer som vernstjenesten i staten og kommunene. Ordningen overordnet organ. Fylkesmannen bør heller opptre skal være «avgrenset til å gjelde tvister mellom stat som megler eller «positiv brobygger» i konflikter og kommune, og omhandle grensen mellom statens mellom statlige og kommunale interesser. betalingsansvar etter barnevernloven og kommunens Forslagsstillerne viser til at konfliktløsningsme- betalingsansvar etter andre lover». kanismer vil kunne være nyttige når konflikter mel- Ut fra økonomiske og administrative hensyn, og lom stat og kommune ikke lar seg løse gjennom dia- hensynet til å bygge opp kompetanse, ble det bestemt log eller forhandlinger. I slike tilfeller kan det være å ikke opprette flere organer, men å opprette en fornuftig med en uavhengig instans som kan finne en «pool» av medlemmer som kan bidra til hver enkelt løsning. Eksempel på bruk av en slik tvisteløsnings- sak. mekanisme hadde man da spesialisthelsetjenesten ble Nemndens «avgjørelser» er bare rådgivende, overført fra fylkeskommunene til staten. men det forventes at partene følger dem. Alternative tvisteløsningsordninger Rettsmegling og voldgift I dokumentet pekes det på at i dagens system har I dokumentet vises det til at andre muligheter for statsforvaltningen et slags kontrollmonopol overfor tvisteløsning er voldgift og rettsmegling. Ordningene kommunene. I praksis er kompetansen til å utøve lov- har den likhet at partene får hjelp av tredjemann. lighetskontroll lagt til fagdepartementene eller dele- Fremfor alt er det en hjelp til partene for å identifisere gert til fylkesmannen. og artikulere problemstillingene der meglingsman- nen under et mildt påtrykk og under henvisning til Ny avdeling i de alminnelige domstolene prosessrisiko og mulige saksomkostninger vil kunne Forslagsstillerne viser til at mange europeiske drive frem en enighet mellom partene. Mellom insti- land, bl.a. Sverige, Frankrike og Tyskland, har egne tusjonelle aktører som en kommune og en statlig domstoler med generell kompetanse i forvaltningssa- instans vil disse mekanismene ikke virke på samme ker. I løpet av de siste 50 år har det flere ganger vært måte, og prosessøkonomiske hensyn vil spille en vurdert om også Norge bør opprette slike domstoler. liten rolle. Megling vil ikke være kraftfullt nok til å Forvaltningsdomstoler har likevel ingen plass i den løse reelle interessemotsetninger, også fordi statlige Innst. 267 S – 2011–2012 3 instanser vil bringe med seg holdningen preget av v o l d , viser til Representantforslag 32 S (2011– statens trinnhøyde over kommunene. 2012) fra stortingsrepresentantene Trond Helleland, Fordi voldgift innebærer at partene forplikter seg Michael Tetzschner, Erna Solberg og Anders B. Werp til å respektere resultatet, vil partene ha gitt fra seg om etablering av et uavhengig tvisteløsningsorgan herredømmet over saken, selv om partene står fritt til mellom stat og kommune. å forhåndsavtale forenklede prosessregler. Private tvister løses ofte ved voldgift for å spare tid og utgif- Komiteens flertall, medlemmene fra ter, men også for å unngå offentliggjøring og even- Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstre- tuelle presedensvirkninger. Det er vanskelig å tenke parti, Senterpartiet og Kristelig Folke- seg at disse hensyn vil ha noen betydning for å fore- p a r t i , viser til at forslaget om et uavhengig tviste- trekke voldgift mellom en kommune og et statlig løsningsorgan mellom stat og kommune reiser organ. problemstillinger innenfor flere rettsområder, blant annet prosesslovgivningen og forvaltningslovgivnin- Tvisteløsning i domstollignende gen. forvaltningsorganer F l e r t a l l e t vil