WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID Minder pretentie, meer ambitie ontwikkelingshulp die verschil maakt AMSTERDAM UNIVERSITY PRESS Minder pretentie, meer ambitie De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2012. Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op lange- re termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven. Volgens de wet stelt de wrrzijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort. De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2012): mw. prof. dr. ir. M.B.A. van Asselt prof. dr. H.P.M. Knapen prof. dr. P.A.H. van Lieshout mw. prof. dr. H.M. Prast mw. prof. mr. J.E.J. Prins prof. dr. ir. G.H. de Vries prof. dr. P. Winsemius Secretaris: dr. W. Asbeek Brusse Plaatsvervangend secretaris: dr. R.J. Mulder De wrris gevestigd: Lange Vijverberg 4-5 Postbus 20004 2500 EA Den Haag Telefoon 070-356 46 00 Telefax 070-356 46 85 E-mail [email protected] Website http://www.wrr.nl WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID Minder pretentie, meer ambitie ontwikkelingshulp die verschil maakt Amsterdam University Press, Amsterdam 2010 Omslagafbeelding: © Kirchgessner/laif Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen isbn 978 90 8964 226 4 e-isbn 978 90 4851 229 4 nur 754 © wrr/Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam 2010 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opge- slagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daar- voor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden. 7 inhoudsopgave Samenvatting 11 Ten geleide 19 1 Ontwikkelingshulp in een veranderende context 21 2 De spagaat van ontwikkelingshulp 35 2.1 Twee grondmotieven voor ontwikkelingshulp 35 2.2 De morele opdracht 38 2.3 Eigenbelang 41 2.4 Interdependenties 44 2.5 Hoe klein en groot te combineren? 53 3 Ontwikkeling begrijpen 61 3.1 Ontwikkeling omschreven 61 3.2 Andere startsituaties 67 3.3 Effectieve overheden en padafhankelijke trajecten 69 3.3.1 De staat herontdekt 70 3.3.2 Antecedenten en variëteit 73 3.3.3 En Afrika dan? 76 3.4 Politieke instituties 80 3.5 Sociaal weefsel 83 3.6 Eigen ontwikkelingspaden 90 4 Ontwikkeling meten 97 4.1 Is er sprake van ontwikkeling? 97 4.2 En wat is de bijdrage van hulp? 104 4.3 Dan maar micro? 111 4.4 Helpt hulp? 113 5 Ontwikkelingshulp vormgeven 117 5.1 Verenging: ontwikkelingshulp wordt armoedebestrijding 117 5.2 Versplintering: een steeds chaotischere organisatie 125 5.3 Almachtsfantasieën: de permanente verleiding van maakbaarheid 130 5.3.1 Kapitaal en importsubstitutie als remedie 131 5.3.2 De Washington consensus 134 5.3.3 Good governance en democratie als remedie 140 5.4 Afwezige interventie-ethiek 145 5.5 Verkokering: de onderschatting van andere instrumenten 153 5.5.1 Nieuwe thema’s 154 5.5.2 Zoeken naar coherentie 160 8 minder pretentie, meer ambitie 6 De opgave voor de toekomst 167 6.1 Verbindingen worden onvermijdelijker 167 6.2 De opgave: ontwikkelingsgerichter en breder zijn 172 6.2.1 Voorbij de armoedebestrijding 173 6.2.2 En watervoorziening, onderwijs en gezondheidszorg dan? 176 6.2.3 De kwestie veiligheid 180 6.2.4 Goede hulpmodaliteiten 183 6.3 De eerste consequentie: specifieker zijn 189 6.3.1 Landen- en regiodifferentiatie 189 6.3.2 Instrumentendifferentiatie 193 6.4 De tweede consequentie: breder zijn 195 7 Specifieker zijn: hulp professionaliseren 199 7.1 Kiezen 199 7.2 Programmatisch organiseren 205 7.3 Kennen 207 7.4 Verantwoorden 210 7.5 Evalueren 214 7.6 Verschil maken: selecteren en specialiseren 216 7.7 Een professionele organisatie 224 7.8 Goed doen kan en moet beter 226 8 Breder zijn: voorbij hulp kijken 229 8.1 Coherentie voor ontwikkeling 229 8.2 Internationale publieke goederen 234 8.3 Global governance 240 8.4 Voorbij internationale samenwerking 243 9 De rol van andere betrokkenen 249 9.1 Bedrijven voor ontwikkeling 249 9.2 Burgers voor ontwikkeling 257 9.3 Ngo’s voor ontwikkeling 264 9.3.1 Ontwikkeling van landen: specifieker zijn 266 9.3.2 Mondiale ontwikkeling: breder zijn 271 10 Conclusie 275 10.1 Doelen herwegen 278 10.2 Ontwikkeling professioneel georganiseerd 280 10.3 Voorbij klassieke hulp 286 10.4 Minder pretentie, meer ambitie 288 inhoudsopgave 9 Literatuur 291 Lijst van geïnterviewde personen 327 Casestudies: geïnterviewde personen 339 11 samenvatting Ontwikkelingshulp staat de laatste jaren volop ter discussie. Hoewel onder de Nederlandse bevolking het draagvlak voor ontwikkelingshulp nog steeds groot is, nemen de twijfels toe, zo blijkt uit opinieonderzoek. Ook in de media worden openlijk vraagtekens geplaatst bij de effecten van hulp – met name de situatie in Afrika stelt velen teleur. De wrr constateert dat het onmogelijk is zinvolle uitspraken te doen over de betekenis van ontwikkelingshulp op basis van algemene oordelen over de ontwik- keling van hele continenten in de loop van de afgelopen zestig jaar. De ontwikke- ling van een land wordt door veel verschillende factoren bepaald en hulp is er daar slechts één van. Van minstens zoveel belang zijn buitenlandse investeringen, internationale handel, het geld dat migranten terugzenden naar hun land van herkomst, de aan- of afwezigheid van financiële stabiliteit, de grondstofprijzen op de wereldmarkt, en niet te vergeten interne conflicten. Hulp, zo leert onderzoek dan ook, kan hooguit een katalysator zijn voor ontwikkeling, en dan nog alleen onder specifieke voorwaarden. Die voorwaarden zijn meestal maar zeer ten dele vervuld. Zo zijn overheden in ontwikkelingslanden vaak weinig effectief. Het groepsbelang van regerende elites speelt bovendien meestal zeker zo’n belangrijke rol bij hun beslissingen als het algemene belang. Het is voor donoren moeilijk om daar goed mee om te gaan. Dat er geen eenduidig antwoord te geven valt op de vraag of ‘dé hulp helpt’ hangt ook samen met de manier waarop ontwikkelingshulp vorm krijgt. Veel hulp is niet gericht op ontwikkeling, maar heeft andere doelen. Zo diende tijdens de Koude Oorlog hulp dikwijls om welgevallige regimes in het zadel te houden, en is in de laatste twee decennia hulp veelal gericht op het verbeteren van primaire levens- omstandigheden van mensen die in armoede leven. Tekenend is dat driekwart van het Nederlandse ontwikkelingsbudget besteed wordt aan gezondheidszorg en onderwijs, en nog geen kwart aan infrastructuur, landbouw en economische bedrijvigheid. Nu is het bieden van sociale zorg vanuit humanitair oogpunt belangrijk, maar het leidt niet automatisch tot de structurele veranderingen die groei en ontwikkeling bevorderen en die landen en volkeren gaandeweg zelfred- zaam maken. De toenemende druk in de media en in de politiek om op korte termijn concrete resultaten te laten zien, is evenzeer een rem op investeringen die pas op lange termijn rendement tonen. En daarbij komt bovendien nog het probleem dat de hulp enorm versplinterd is: een doorsnee ontwikkelingsland heeft te maken met 33 donoren. Intussen is het belang van goede ontwikkelingshulp de laatste jaren alleen maar toegenomen. Lange tijd werd ontwikkelingshulp vooral gezien als een morele 12 minder pretentie, meer ambitie opdracht, maar nu we mondiaal steeds meer afhankelijk van elkaar worden, is het ook steeds duidelijker een vorm van welbegrepen eigenbelang om te investeren in een redelijk bestaan voor iedereen. Tussen 1950 en 2050 verviervoudigt de wereld- bevolking en stijgt het inkomen per inwoner, als de huidige trend aanhoudt, met een factor negen. Dat zal een zware wissel trekken op de sociale en fysieke conditie van de wereld. De strijd om ruimte, grondstoffen, energie en voedsel zal zich verhevigen, zeker als steeds duidelijker wordt dat deze zaken (in wisselende mate) eindig zijn. Ontwikkelingshulp kan een rol spelen bij het tot stand brengen van verantwoorde duurzame globalisering. Ontwikkelingshulp, zo leert een immense stapel evaluaties, kent vele successen en vele mislukkingen. Het komt er op aan om daarvan te leren en die lessen te gebruiken om de kwaliteit van ontwikkelingshulp te verbeteren. Twee lessen springen er wat de wrr betreft uit: ontwikkelingshulp moet meer gericht bijdra- gen aan ontwikkeling en het zelfredzaam maken van landen en daarom minder accent leggen op directe armoedebestrijding, en ontwikkelingsbeleid dient zich niet te beperken tot klassieke hulp maar zich duidelijker te oriënteren op grote mondiale vragen. Ontwikkelingsgerichter De opgave om hulp meer ontwikkelingsgericht te maken, impliceert voor Neder- land een forse wijziging van de organisatie van ontwikkelingshulp. Allereerst dient deze landenspecifiek te worden. De geschiedenis van zestig jaar ontwikke- lingshulp laat zien dat grote algemene schema’s te globaal zijn; er bestaan geen magic bullets. Het antwoord op de vraag hoe ontwikkeling verder te brengen is, varieert van land tot land. Wil hulp daar een bescheiden bijdrage aan leveren, dan moeten goede landenanalyses het uitgangspunt vormen voor beleid.