Den demokratiske udfordring Magtudredningens publikationer Folketinget besluttede i marts 1997 at iværksætte en dansk magtud­ redning eller, som det officielle navn er, En analyse af demokrati og magt i Danmark. Projektet, der forventes afsluttet i 2003, ledes af en uafhængig forskningsledelse. Magtudredningens forskningsresultater publiceres i en række bøger, som udgives på Hans Reitzels Forlag. Denne bog er den første publikation fra Magtudredningen. Else Løvdal Nielsen har ydet et stort arbejde med den tekniske og sprog­ lige tilpasning af manuskripterne. Birgit Møller har bistået det redak­ tionelle arbejde. Lise Togeby (formand) Jørgen Goul Andersen Peter Munk Christiansen Torben Beck Jørgensen Signild Vallgårda Den demokratiske udfordring Redigeret af Jørgen Goul Andersen Peter Munk Christiansen Torben Beck Jørgensen Lise Togeby Signild Vallgårda Hans Reitzels Forlag Den demokratiske udfordring © Magtudredningen, forfatterne og Hans Reitzels Forlag A/S, København 2004 Omslag: Harvey Macaulay, Imperiet Sat med Plantin Light hos Satsform, Aabyhøj og trykt hos Narayana Press, Gylling ISBN 87-7934-788-6 Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog er kun tilladt i overensstemmelse med overens­ komst mellem Undervisningsministeriet og Copy- Dan. Enhver anden udnyttelse er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge dansk lov om op­ havsret. Undtaget herfra er korte uddrag til brug ved anmeldelser. Hans Reitzels Forlag · Købmagergade 62 · 1150 København K Indhold Den demokratiske udfordring 7 Fungerer den politiske offentlighed? 13 AF JØRN LOFTAGER Politik som mediemontage. Om mediernes forandring af den politiske kommunikation 30 AF STIG HJARVARD Folket og eliterne. Om meningsdannelse på masse­ og eliteniveau 52 AF JØRGEN GOUL ANDERSEN Befolkningens fornemmelser for demokrati: foreninger, politisk engagement og demokratisk kultur 70 AF PETER GUNDELACH OG LARS TORPE Hverdagsmagerne – en udfordring til demokratiet og til samfunds­ forskningen 92 AF HENRIK BANG OG EVA SØRENSEN Den kønnede virkelighed – den kønsløse debat 113 AF ANETTE BORCHORST Et demokrati, som omfatter alle, der bor i Danmark? 133 AF LISE TOGEBY Miljøet og Grundloven 154 AF ELLEN MARGRETHE BASSE Er der behov for styrkelse af de borgerlige og politiske friheds­ rettigheder 173 AF JØRGEN ALBÆK JENSEN Det tidløse ministerstyre 185 AF JØRGEN GRØNNEGÅRD CHRISTENSEN Den offentlige sektor: tro tjener med mange herrer 206 AF TORBEN BECK JØRGENSEN Ekspertvælde? 227 AF ERIK ALBÆK Det fælles bedste? Interesseorganisationer, folkestyre og korporatisme 247 AF PETER MUNK CHRISTIANSEN Demokratiske udfordringer i den grå zone mellem offentligt og privat 267 AF CARSTEN GREVE EU og demokrati – den dobbelte nødvendighed 280 AF LYKKE FRIIS Om forfatterne 300 Den demokratiske udfordring I 1999 fejres 150-års jubilæet for den første frie danske Grundlov. Ingen er vist uenig i, at det er et jubilæum, der er værd at festlighol­ de. Paradoksalt nok fejres Grundloven fortrinsvis gennem en diskus­ sion af, om tiden ikke er kommet til at ændre Grundloven, fordi den er uforståelig, mangelfuld og forældet. Men for en grundlov, der skal udgøre rammen om et levende demokrati, er det måske netop den rigtige form for festligholdelse. Man kan spørge, hvorfor Grundloven skulle ændres netop nu. Be­ grundelserne er mange. For det første peges der på, at den nuværen­ de Grundlov er uforståelig for almindelige mennesker, fordi mange af ordene betyder noget andet, end man umiddelbart skulle tro. Når der tales om kongen, skal man som oftest læse „regeringen“. Når der tales om magtens tredeling, skal man i virkeligheden læse, at der i kraft af folketingsparlamentarismen er en magtkoncentration i Folke­ tinget. Når der står, at ingen udgift må afholdes uden hjemmel i en bevillingslov, skal det ikke opfattes bogstaveligt, for Folketingets Fi­ nansudvalg har også ret til at bevilge udgifter, selv om det ikke kan vedtage bevillingslove. Og når der står, at ejendomsretten er ukræn­ kelig, har staten i virkeligheden næsten ubegrænset ret til at ekspro­ priere borgernes ejendom. En række andre eksempler kunne nævnes. Det er ikke særlig hensigtsmæssigt, at man helst skal være jurist for at kunne forstå, hvad der står i Grundloven. En anden begrundelse er, at Grundloven er mangelfuld, fordi en række centrale politiske institutioner af stor betydning for det danske samfund slet ikke er omtalt og dermed ikke er reguleret af Grund­ loven, selv om Grundloven nok forudsætter, at disse institutioner er der. Således står der ikke noget om de politiske partier, ikke noget om EU og i realiteten ikke noget om kommunerne. Og der står ikke noget om, at Færøerne og Grønland har selvstyre. En tredje begrundelse er, at den nuværende Grundlov er utids­ svarende, fordi de normer og værdier, den beskytter, forholder sig til den sociale virkelighed i midten af forrige århundrede og ikke til det samfund, vi lever i i dag. Mange mener således, at Grundlovens op- 7 regning af rettigheder er utilstrækkelig. Nogle ønsker en bedre sik­ ring af det enkelte menneskes frihedsrettigheder over for staten, ek­ sempelvis en bedre sikring af ejendomsretten, andre ønsker en bedre sikring af universelle menneskerettigheder, eksempelvis sikring mod diskrimination eller mod tvungent medlemskab af en bestemt orga­ nisation, og atter andre ønsker en styrkelse af miljøets rettigheder som modvægt til den private ejendomsret. Endelig er der for det fjerde dem, der ønsker at ændre Grund­ lovens regler for, hvordan politiske beslutninger træffes, eksempelvis ved at skabe mulighed for folkeinitiativ og flere folkeafstemninger, ved at fjerne statsministerens mulighed for at udskrive valg, ved at regulere reglerne for regeringsdannelsen eller ved at ændre reglerne for afgivelse af suverænitet til EU. For de fleste er bestræbelsen for at ændre Grundloven motiveret af et ønske om at skabe et mere levende og livskraftigt demokrati. Spørgsmålet er imidlertid, om en grundlovsændring er det mest ef­ fektive middel til at opnå dette formål. Samfundsforskningen har i de senere år været meget optaget af at undersøge politiske institutioners beskaffenhed og konsekvenser, her- under deres tilblivelse og forandring. En grundlov er også en politisk institution, og vi kan derfor bruge vor generelle viden om institutio­ ner til at sige noget om, hvilken betydning en grundlovsændring kun­ ne tænkes at få. Som andre institutioner fastlægger Grundloven de spilleregler, som forskellige politiske aktører handler inden for. Spillereglerne for­ deler de forskellige aktørers formelle magtressourcer. Hvis en grund­ lovsændring kun bliver en formalisering af de spilleregler, som de politiske aktører i forvejen følger, påvirker en ændring af spilleregler­ ne naturligvis ikke aktørernes adfærd. Hvis en ændring af Grund­ loven derimod betyder nye eller forandrede spilleregler, vil den også ændre de forskellige aktørers magtressourcer. Afskaffelse af statsmi­ nisterens ret til at udskrive valg vil således øge Folketingets magtres­ sourcer på bekostning af regeringens, øget adgang til folkeafstemnin­ ger vil øge mindretallenes magtressourcer på bekostning af flertal­ lets, og ændrede regler for regeringsdannelse vil alt efter deres ind­ hold styrke regeringen eller oppositionen. På samme måde vil en æn­ dring af frihedsrettighederne ændre de magtressourcer, bestemte grupper af borgere har i forhold til statsmagten. Politiske institutioner kan også opfattes som sæt af incitamenter, der påvirker borgernes, embedsmændenes og politikernes handlin- 8 ger. Det er således rimeligt at forvente, at politikernes incitamenter til at opretholde store medlemsorganisationer reduceres, når de offent­ lige tilskud til de politiske partier øges. Det er rimeligt at forestille sig, at de danske opstillingsregler kombineret med muligheden for at stemme personligt i forbindelse med folketings- og kommunalvalg er et incitament for mindretalsgrupper til at organisere sig og deltage i valgene. Det er lige så rimeligt at forestille sig, at de samme regler øger politikernes incitamenter til at være synlige i medierne. Endelig er der næppe nogen tvivl om, at reglerne om folkeafstemning i for­ bindelse med suverænitetsafgivelse motiverer politikerne til at ind­ drage befolkningen langt mere i beslutningerne omkring EU, end de ellers ville have gjort. I det omfang en grundlovsændring ændrer ved de incitamenter, der er indbygget i styreformen, vil det få konsekven­ ser for såvel borgernes som politikernes adfærd. Endelig kan politiske institutioner, og især Grundloven, der står over anden lovgivning, opfattes som en tilkendegivelse af, hvilke nor­ mer og værdier der bør være gældende i et samfund. Meget af kritik­ ken af den nuværende Grundlov hæfter sig ved, at Grundloven sig­ nalerer forældede værdier. Kongen har en mere fremtrædende plads end folkesuveræniteten. Menneskerettighederne er svagere formule­ ret i den danske Grundlov end i de internationale konventioner, som Danmark har tilsluttet sig. Hvis vi også inddrager Tronfølgeloven, så har en mandlig tronfølger stadig forrang for en kvindelig. Det vil be­ stemt være muligt at ændre Grundloven, så den i højere grad kom­ mer til at symbolisere de værdier, som i dag har bred opbakning. Symboler er vigtige. De har lige så stor betydning for menneskers handlinger som incitamenter, om end deres indflydelse kan være mindre synlig og mere indirekte. Det er derfor vigtigt at overveje, om vore politiske institutioner og dermed også vor Grundlov fordeler politiske ressourcer på en måde, vi opfatter