On the road to interoperability FOVU:s rapportserie, nr 2 Örebro Licentiate Studies in Informatics, nr 2 HANNU LARSSON On the road to interoperability: Complexities of public sector enterprise thinking © Hannu Larsson, 2011 Title: On the road to interoperability: Complexities of public sector enterprise thinking Publisher: Örebro university, 2011 www.publications.oru.se Photo: Retrieved from morguefile.com. The author (Hannu Larsson) has edited the photo, but does not own it. The rights to the photo lay under morgueFile Free License. Cover art: Heinz Merten Printing: Repro, Örebro 12/2011 ISBN 978-91-7668-839-7 Sammanfattning I ökande utsträckning har e-förvaltningens (användningen av IKT för att förbättra verksamheten i offentlig sektor) fokus förflyttats från webb- närvaro och elektroniska tjänster mot att sträva efter en interoperabel of- fentlig sektor. Interoperabilitet avser möjligheten för informationsutbyte över verksamheters olika gränser, vilket innefattar teknologiska såväl som organisatoriska aspekter. Policys för sådana förändring har utarbetats och implementeras för närvarande i flera offentliga organisationer. I sådana program finns det ett starkt behov av samordning gällande det sätt på vilket interoperabilitet skall genomföras. Interoperabilitetsarbete kräver således samordning, eftersom det är en komplex uppgift på grund sammanvävda informationssystem, offentliga tjänster, organisationer, policys, begräns- ningar och regler. För att uppnå interoperabilitet används arkitekturella tillvägagångssätt alltmer inom den offentliga sektorn, för att försöka sam- ordna arbetet. Ett sådant tillvägagångssätt, Enterprise Architecture (EA), har fått ett ökande inflytande. EA har definierats som en översikt av hela affärsprocesser och affärssystem, både vad gäller hur de överlappar med varandra och hur de hänger samman. Dock visar tidigare forskning att EA i praktiken sällan tillämpas fullt ut. Tidigare forskning har också påvisat att informationsinfrastrukturer och arkitekturer bör ses som dynamiskt fram- växande under implementeringsprocessen, genom förändrade relationer mellan aktörer. Implementering av informationssystemsarkitektur för inter- operabilitet bör därmed ses som en framväxande och socialt producerad process. Då forskningsområdet fortfarande är omoget behövs ytterligare forskning om framväxten av offentliga informationsinfrastrukturer och ar- kitekturer, samt hur strategisk sammanjämkning av mål och oklarheter i implementeringen sker. Denna avhandling behandlar därför utmaningarna som finns i implemente- ringen av interoperabilitet i offentlig sektor, som en framväxande process, genom att behandla frågeställningen: Hur tolkas och sätts interoperabilitet i praktiken av olika aktörer under implementering i offentlig sektor? För att närma sig frågeställningen utförs en tolkande fallstudie. Fallet som studerats i denna avhandling är från implementeringen av strategin IT- strategin för vård och omsorg (eHälsostrategin) i Sverige, där vården i hu- vudsak är offentligt finansierad, och tillhandahålls av 20 landsting (som huvudsakligen fokuserar på sjukvård), och 290 kommuner (som också till- handahåller en mängd andra offentliga tjänster). Fallet är ett exempel på hur interoperabilitet implementeras, från de tidiga skeden då en generell bild av mål och krav målas upp, till utformningen av en strategi och en arki- tektur. Detta fall är också ett exempel på hur EA påverkar ett interoperabi- litetsprogram via ’’enterprise thinking’’. En fallstudie genomförs med en tolkande ansats, influerad av Actor- Network Theory (ANT). ANT används som en verktygslåda för att berätta historier om teknik i praktiken, som framväxande genom sociomateriella relationer. Merparten av det empiriska materialet har samlats in i första- hand och ett antal kompletterande kvalitativa metoder används. Dessa me- toder inkluderar semi-strukturerade intervjuer, observationer och doku- mentanalys. För att förstå interoperabilitetsimplementering i offentlig sektor undersöker jag bakgrunden till implementation av e-förvaltning, genom att kontrastera begreppsbildningar av hur e-förvaltningen växer fram mot samtida teorier om implementation i offentlig sektor. Jag påvisar att under det senaste de- cenniet har stegmodeller använts som verktyg för att beskriva, förutsäga och styra utvecklingen av e-förvaltning. Denna typ av modeller har kritise- rats då de framhåller en linjär utveckling som har bristande empiriskt stöd och begränsar förståelsen för e-förvaltningens framväxt som en dynamisk process. Nyare stegmodeller har börjat ta hänsyn till denna kritik och alter- nativa modeller på e-förvaltning har också utvecklats. Följaktligen ses i denna avhandling implementeringen av e-förvaltning som en process där teknik, policy och organisationer är i en ständig process av ömsesidig på- verkan, där policyskapande och policyimplementering är sammanvävt. Att implementera interoperabilitet är därför inte en fråga om att sprida en poli- cy som skall genomföras av varje aktör så som det står angivet på pappret, utan en process där mål och metoder för interoperabilitet ständigt omför- handlas. EA har föreslagits som ett tillvägagångssätt för att behandla teknik och verksamhet som integrerade. Dock, eftersom tidigare forskning visar att EA sällan tillämpas fullt ut i praktiken i offentlig sektor, så utvecklas be- greppet enterprise thinking i denna avhandling. Enterprise thinking är avsett att vara ett koncept som beskriver EA som en samtida tidsandan som i praktiken närmas på olika sätt. Resultaten i avhandlingen visar hur interoperabilitet i e-hälsa skisserades ut grovt innan implementeringen, i en bild som innehöll konflikter och tvety- digheter. Centralt för denna avhandling är problematiken i att definiera verksamheten (’’the enterprise’’), då hälso- och sjukvårdssektorn var avgrän- sad som en verksamhet, vilket blev allt mer problematiskt under implemen- teringen. Detta berörde till stor del kommuner, vars verksamhetsområde sträcker sig mycket bredare än bara hälso- och sjukvården. Därmed blev definitionen av verksamheten problematisk. En annan central aspekt var juridiska hinder för samverkan, då det fanns en konflikt mellan värdena effektivitet och patientens integritet. Detta var delvis en följd av en ny lag som hade införts just i syfte att möjliggöra informationsutbyte. De rättsliga grunderna för att dela information visade sig vara problematiska, vilket ledde till att flera inblandade aktörer uppfattade att en stor del av patien- terna i vården inte kunde dra nytta av interoperabilitet, eftersom deras in- formation inte kunde delas trots denna lagändring. De rättsliga utmaning- arna dämpade också entusiasmen för eHälsoprogrammet som helhet. Programmet hade också skisserat ut en teknikarkitektur innan implemente- ringen. Denna arkitektur behandlades dock på motstridiga sätt, både som en ’’ritning’’ (en klar bild av vad som skulle genomföras) och som ett verk- tyg för kommunikation (som ett sätt att diskutera vad som skulle genom- förts). Till exempel uppfattade flera kommuner att den planerade infra- strukturen var olämpliga för deras verksamhetsbehov (då den inte uppfyllde kraven från andra aktörer inom e-förvaltning), och ifrågasatte därmed den genom att använda arkitekturen som ett verktyg för kommunikation snara- re än en ritning. Samtidigt menade andra aktörer att man redan hade tagit beslut om denna ritning och att den därmed skulle följas. Fallstudien kastar också ljus på användningen av informella nätverk, utanför den traditionella byråkratin, som ett sätt för att arbeta med interoperabilitetsfrågor. Sådana nätverk användes i syfte att sammanjämka åtgärder och uppfattningar hos ett stort antal självstyrande aktörer. Detta visade på en problematik gällan- de lokalt beslutsfattande och resurser gällande IKT och arkitekturellt arbete, då kompetenser och erfarenheter för detta saknades hos flera kommuner. Relaterat till detta är att i de nätverk där diskussionerna fördes saknades även formell makt, och inga beslut kunde fattas gemensamt därigenom. I slutändan var man istället tvungna att diskutera de frågor som togs upp där lokalt. Detta gjorde samordnat beslutsfattande svårt eftersom processerna var långa och ofta saknade tydliga incitament. Dessutom fanns en proble- matik i att nationella aktörer ofta gav tvetydig respons på frågor, samt en allmän brist på förståelse bland lokala aktörer, gällande vad som var lagligt att göra beträffande upphandling och informationsutbyte. Detta komplice- rade situationen ytterligare. Dessa resultat sammanfattas i fyra huvudsakli- ga slutsatser; 1. Processen med att definiera vilka organisationer som skall göras interoperabla, eller vad som ska betraktas som ’’verksamheten’’, är en politisk process som kan ifrågasättas och kräva omförhandlingar under implementeringen, eftersom hur man definierar gränserna kring ’’verksamheten’’ kan vara konfliktfyllt. 2. Olika perspektiv på en verksamhet, från olika arkitekturella per- spektiv, beskrivs ofta som komplementära, och det har tidigare vi- sats att olika arkitekturella metaforer kan användas av olika aktörer under implementeringen. I praktiken kan dock olika användning av arkitekturella metaforer öppna upp för diskussion och konflikt. Dessa är inte nödvändigtvis bara annorlunda och komplementära, utan kan också motsäga andra aktörers användning av metaforer, då olika metaforer kan kollidera. 3. Interoperabilitetsarbete kan vara en ny uppgift för lokala aktö- rer. Det finns därför ett behov av förhandlingar och att upprätta former för formellt beslutsfattande och informell