SABINE JANSEN COC NEDERLAND DE BEOORDELING VAN LHBTI ASIELAANVRAGEN IN NEDERLAND NA DE ARRESTEN XYZ EN ABC TROTS OF SCHAAMTE? INHOUD WOORD VOORAF 3 1. INLEIDING 4 2. JURIDISCH KADER 14 3. GELOOFWAARDIGHEID SEKSUELE GERICHTHEID 42 4. ZWAARWEGENDHEID 130 5. ALGEMENE CONCLUSIE 172 AANBEVELINGEN 180 LITERATUUR 182 TROTS OF SCHAAMTE? DE BEOORDELING VAN LHBTI ASIELAANVRAGEN IN NEDERLAND NA DE ARRESTEN XYZ EN ABC AUTEUR Sabine Jansen, COC Nederland CORRECTIE Mark Beijlsmit EINDREDACTIE Linus Hesselink ONTWERP Annelies Frölke © SABINE JANSEN AMSTERDAM JUNI 2018 WOORD VOORAF WOORD VOORAF Graag wil ik op deze plaats een aantal mensen bedanken zonder wie dit rapport niet tot stand gekomen zou zijn. Om te beginnen bedank ik het Asiel- en Migratiefonds (AMIF) en het Ministerie van Justitie en Veiligheid voor het verstrekken van subsidie aan het project Welcoming Equality van COC Nederland, waarvan dit onderzoek deel uitmaakt. De mensen van de Afdeling Onderzoek en Analyse (O&A) van de IND die destijds in Rijswijk werkten dank ik voor de gastvrijheid en voor de hulp bij het doordringen tot de verschillende computersystemen. Mijn stagiaires, die het vak International Migration Law en/of Migratierecht volgden op de Vrije Universiteit Amsterdam: Raji Nagarajah, Sabina Schmulevich en Amber Vranken, dank ik voor de ondersteuning die zij verleenden bij het onderzoek. Gerard Oosterholt van de Raad voor Rechtsbijstand wil ik bedanken voor de niet aflatende stroom interessante jurisprudentie. Ik dank Philip Tijsma van COC Nederland voor zijn steun bij dit project. Ten slotte gaat zeer grote dank uit naar mijn onvolprezen begeleidingscommissie: mr. Marcel van der Linde, advocaat, Hemony Advocaten, Amsterdam; mr. Sadhia Rafi, senior consulent VluchtelingenWerk Nederland; prof. mr. Thomas Spijkerboer, hoogleraar migratierecht, Vrije Universiteit Amsterdam; prof. mr. Ashley Terlouw, hoogleraar rechtssociologie, Radboud Universiteit Nijmegen. mr. Sabine Jansen Amsterdam, april 2018 3 TROTS OF SCHAAMTE? 1. INLEIDING 1.1 Voorgeschiedenis en achtergronden 5 1.2 Vraagstelling en doel onderzoek 6 1.3 Opzet rapport 6 1.4 Methodologie en leeswijzer 7 1.5 Overzicht dossiers 10 4 INLEIDING 1.1 Voorgeschiedenis en achtergronden In een groot deel van de wereld worden mensen vervolgd om hun seksuele gerichtheid of genderidentiteit. Seksuele han- delingen met iemand van hetzelfde geslacht zijn in 72 landen strafbaar gesteld, waarbij de straffen variëren van een gevan- genisstraf van een paar maanden tot levenslang of zelfs de doodstraf.1 Deze straffen worden ook opgelegd en uitgevoerd. Daarnaast zijn er veel landen waar dergelijke strafbepalingen zijn afgeschaft, maar waar desondanks lesbische, homoseksu- ele, biseksuele, transgender en interseksuele (LHBTI) mensen worden vervolgd. Het komt daarom geregeld voor dat zij be- sluiten te vluchten. In 2011 verscheen het rapport Fleeing Homophobia, asylum claims related to sexual orientation and gender identity in Europe.2 Dit rapport was het resultaat van een in 2010-2011 uitgevoerd onderzoek naar de positie van LHBTI asielzoekers in 25 Europese landen. Uit dit onderzoek bleek dat er grote verschillen waren in de manier waarop de afzonderlijke lidstaten van de Europese Unie omgaan met de specifieke problemen van mensen die gevlucht zijn op grond van hun seksuele ge- 1. Het jaarlijkse ILGA rapport State- richtheid of genderidentiteit. Zo was Italië de enige EU-lidstaat sponsored homophobia duidt in de laatste waar strafbaarstelling van homoseksuele handelingen in het land editie 72 staten aan als ‘criminalising States’ (p. 8). Zie ook https://76crimes. van herkomst voldoende grond was voor het verlenen van een com/. vluchtelingenstatus aan gevluchte LHBTI’s.3 Daarnaast bleek de 2. In de voetnoten wordt aan dit asielpraktijk in de lidstaten op een aantal punten niet te voldoen onderzoek gerefereerd als ‘Fleeing aan de standaarden die het internationale en Europese mensen- Homophobia-rapport 2011’ in plaats van rechten- en vluchtelingenrecht voorschrijft. In ten minste zeven- als ‘Jansen & Spijkerboer 2011’. Zie voor een samenvatting van het onderzoek ook tien landen werden asielzoekers afgewezen met het argument Jansen 2013b. dat ze hun seksuele identiteit in meerdere of mindere mate zou- 4 3. Fleeing Homophobia-rapport 2011, den kunnen verbergen in het land van herkomst. Beslissingen p. 23; zie ook Corte Suprema di over geloofwaardigheid werden in veel gevallen gebaseerd op Cassazione 20 september 2012, 15981/ 2012, Engelse vertaling op www.refworld. stereotypen met betrekking tot LHBTI asielzoekers. In sommige org/pdfid/5062c59f2.pdf. landen werd daarbij de hulp van seksuologen, psychologen en 4. Fleeing Homophobia-rapport 2011, psychiaters ingeroepen. Ook met een late coming-out tegenover p. 34. de asielautoriteiten werd heel verschillend omgegaan, waarbij Nederland in negatieve zin opviel. 5. Hof van Justitie EU 7 november 2013, X, Y en Z tegen Minister voor Immigratie en Asiel, C-199/12, C-200/12 en C-201/12, In de periode daarna had de Raad van State kennelijk zoveel ECLI:EU:C:2013:720, JV 2014/31, en ABRvS 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2423, twijfels over de vraag hoe om te gaan met asielverzoeken (X.) JV 2014/48, noot Jansen. gebaseerd op seksuele gerichtheid, dat zij over dit onderwerp 6. Hof van Justitie EU 2 december 2014, tot tweemaal toe prejudiciële vragen stelde aan het Hof van A, B en C tegen Staatssecretaris van Justitie van de Europese Unie. Deze vragen hebben geleid tot Veiligheid en Justitie, C-148/13, C-149/13 en 5 6 C-150/13, ECLI:EU:C:2014:2406, JV 2015/3, de arresten XYZ en ABC en uiteindelijk ook tot een wijziging noot Middelkoop. van het beleid. 5 TROTS OF SCHAAMTE? 1.2 Vraagstelling en doel onderzoek CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe gaat de IND sinds de arresten XYZ en ABC om met aanvragen van lesbische, ho- moseksuele, biseksuele, transgender en interseksuele (LHBTI) asielzoekers, en met de specifieke problemen die samenhangen met zulke aanvragen, zoals die met name naar voren kwamen uit het Fleeing Homophobia onderzoek? DEELVRAGEN Naar aanleiding van XYZ: Wat is de rol van strafbaarstelling van homoseksualiteit of homoseksuele handelingen7 bij het bepa- len of er sprake is van vervolging? Hoe wordt de invulling van de seksuele gerichtheid of genderidentiteit beoordeeld door de IND? Worden er nog mensen – direct of indirect – de kast ingestuurd? Naar aanleiding van ABC: Hoe wordt in de Nederlandse be- slispraktijk de geloofwaardigheid van een gestelde seksuele gerichtheid of genderidentiteit beoordeeld door de IND? Op grond waarvan worden beslissingen genomen? Hoe wordt geprobeerd de waarheid te achterhalen? In hoeverre is daarbij sprake van bepaalde vooronderstellingen en/of stereotypen? 8 In hoeverre zijn beslissingen gebaseerd op dergelijke stereoty- pen? Hoe wordt een late coming-out beoordeeld? Valt er nog iets anders op dat relevant is in het kader van de beoordeling van asielverzoeken van LHBTI’s? ONDERZOEKSDOEL Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de hui- dige beslispraktijk met betrekking tot aanvragen van LHBTI asielzoekers en op basis daarvan aanbevelingen te doen om zo nodig de kwaliteit van de asielprocedure voor deze groep te verhogen. 7. Het gaat daarbij om vrijwillige seksuele 1.3 Opzet rapport handelingen tussen volwassenen. 8. Een definitie van stereotype: ‘een Nadat in hoofdstuk 1 beschreven is waar het rapport over gaat vaststaand beeld, met name van een en hoe het tot stand gekomen is, worden in hoofdstuk 2 rele- bepaald type persoon of een bepaalde (bevolkings)groep, dat vaak berust op vante Europese en nationale regelgeving en jurisprudentie be- vooroordelen en clichés.’ (onzetaal.nl). schreven. Het gaat met name om de arresten XYZ en ABC van Een definitie van vooroordeel: ‘een op een het Hof van Justitie van de Europese Unie over de behandeling gebrek aan kennis berustende mening.’ (Van Dale). van asielaanvragen van homoseksuele asielzoekers, en om de 6 INLEIDING jurisprudentie en regelgeving die daar in Nederland op volgde. Het grootste deel van het rapport gaat over het nieuwe beleid in Werkinstructie WI 2015/9, dat betrekking heeft op de beoor- deling van de geloofwaardigheid van seksuele gerichtheid. De inhoud van het beleid wordt besproken en de bronnen waarop het gebaseerd is, gevolgd door een analyse. Daarna wordt in hoofdstuk 3 aan de hand van citaten uit de dossiers en jurispru- dentie uitgebreid aandacht besteed aan de uitvoering van het beleid. Hoofdstuk 4 is gewijd aan de zwaarwegendheid. In dit hoofdstuk komen de onderwerpen strafbaarheid en ‘discretie’ aan bod, alsmede bescherming door de autoriteiten en – kort – veilige landen van herkomst. Het rapport wordt in hoofdstuk 5 afgesloten met conclusies en aanbevelingen. 1.4 Methodologie en leeswijzer Uit een eerste verkenning op basis van jurisprudentie bleek dat het bij de beoordeling van LHBTI asielaanvragen tegenwoordig vooral gaat om de vraag naar de geloofwaardigheid van de seksuele gerichtheid. Met name bij aanvragen uit landen van herkomst die strafbepalingen kennen op dit gebied lijkt het niet geloven van de seksuele gerichtheid een belangrijke grond voor afwijzing van het asielverzoek te vormen. Het belangrijkste deel van het onderzoek wordt gevormd door een dossieronderzoek. Daarnaast is relevante jurisprudentie be- keken en relevante literatuur bestudeerd. Dit onderzoek is indi- catief en kwalitatief. Het geeft geen kwantitatieve cijfermatige uitkomsten en het is beperkt in omvang en tijd. Het onderzoek geeft een indicatie van de ontwikkeling