CENTRO DE ESTUDOS E DEBATES ESTRATÉGICOS CONSULTORIA LEGISLATIVA 7 E STUDOS E STRATÉGICOS Há quase meio século, a maioria da população brasileira passou a residir nas cidades. Milhões de pessoas deixaram o campo em busca de oportunidades nas cidades. O crescimento urbano rápido, somado O DESAFIO DA à ausência de planejamento urbano adequado, ao incentivo ao transporte motorizado individual em detrimento do transporte coletivo MOBILIDADE URBANA e do não motorizado e aos problemas de financiamento e gestão do setor, tem agravado, de forma acelerada, as condições da mobilidade URBANA MOBILIDADE DA O DESAFIO urbana no Brasil. Como consequência, observa-se o aumento dos congestionamentos, da poluição e do tempo de deslocamento, causando enormes prejuízos econômicos e a redução da qualidade de vida da população. A presente obra, desenvolvida pelo Centro de Estudos e Debates Estratégicos da Câmara dos Deputados, com apoio de equipe técnica da Consultoria Legislativa, discorre sobre: a evolução e o cenário atual da mobilidade urbana; os impactos causados pela imobilidade; o financiamento do setor; a questão do federalismo cooperativo; e aborda os principais desafios e alternativas para a mobilidade urbana no Brasil, incluindo proposições concretas. Conheça outros títulos da série Estudos Estratégicos na página do Centro de Estudos e Debates Estratégicos: www.camara.leg.br/cedes ou na página da Edições Câmara, no portal da Câmara dos Deputados: www.camara.leg.br/editora ESTUDOS ESTRATÉGICOS | 7 BRASÍLIA / 2015 O DESAFIO DA MOBILIDADE URBANA MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 55ª Legislatura 2015-2019 1ª Sessão Legislativa Presidência Presidente: Eduardo Cunha 1º Vice-Presidente: Waldir Maranhão 2º Vice-Presidente: Giacobo Secretários 1º Secretário: Beto Mansur 2º Secretário: Felipe Bornier 3ª Secretária: Mara Gabrilli 4º Secretário: Alex Canziani Suplentes de Secretário 1º Suplente: Mandetta 2º Suplente: Gilberto Nascimento 3ª Suplente: Luiza Erundina 4º Suplente: Ricardo Izar Diretor-Geral Rômulo de Sousa Mesquita Secretário-Geral da Mesa Silvio Avelino da Silva Câmara dos Deputados Centro de Estudos e Debates Estratégicos Consultoria Legislativa O DESAFIO DA MOBILIDADE URBANA Relator Deputado Ronaldo Benedet Consultores Legislativos Antônia Maria de Fátima Oliveira (coordenadora) Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo (coordenadora) Alberto Pinheiro de Queiroz Filho Frederico de Moura Carneiro João Carlos Ferreira da Silva Luciana da Silva Teixeira Ludimila Penna Lamounier Maria Silvia Barros Lorenzetti Osmar Perazzo Lannes Júnior Rodrigo César Neiva Borges Tarcísio Gomes de Freitas Centro de Documentação e Informação Edições Câmara Brasília – 2015 Centro de Estudos e Câmara dos Deputados Debates Estratégicos Diretoria Legislativa Presidente Diretor: Afrísio Vieira Lima Filho Deputado Lúcio Vale Consultoria Legislativa Titulares Diretor: Eduardo Fernandez Silva Beto Rosado Carlos Melles Centro de Documentação e Informação Cristiane Brasil Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado Jaime Martins Coordenação Edições Câmara Luiz Lauro Filho Diretora: Heloísa Helena S. C. Antunes Osmar Terra Paulo Teixeira Departamento de Taquigrafia, Revisão e Redação Remídio Monai Diretora: Daisy Leão Coelho Berquo Ronaldo Benedet Rubens Otoni Vitor Lippi Câmara dos Deputados Centro de Documentação e Informação – Cedi Suplentes Coordenação Edições Câmara – Coedi Capitão Augusto Anexo II – Praça dos Três Poderes Evair de Melo Brasília (DF) – CEP 70160-900 Félix Mendonça Júnior Telefone: (61) 3216-5809 Pedro Uczai [email protected] Rômulo Gouveia Ronaldo Nogueira Coordenação Executiva/Apoio: Paulo Motta e Daiana Kmiecik Valmir Prascidelli Revisão: João Carlos Ferreira da Silva Secretário-Executivo Projeto Gráfico: Patrícia Weiss Eduardo Fernandez Silva Diagramação: Daniela Barbosa Capa: Patrícia Weiss, montagem com imagens ThinkStock Coordenação de O conteúdo e a revisão do texto desta publicação são de responsabilidade Articulação Institucional do Centro de Estudos e Debates Estratégicos. Paulo Motta Chefe de Secretaria Jessemine Carvalho Duarte SÉRIE Coordenador de Secretaria Estudos estratégicos Juliana Fernandes Camapum n. 8 Juliana N. David de Almeida Dados Internacionais de Catalogação-na-publicação (CIP) Coordenação de Biblioteca. Seção de Catalogação. O desafio da mobilidade urbana / Câmara dos Deputados, Centro de Estudos e Debates Estratégicos, Consultoria Legislativa ; relator Centro de Estudos e Debates Ronaldo Benedet ; consultores legislativos Antônia Maria de Fátima Estratégicos – CEDES Oliveira (coord.) ... [ et al]. – Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015. Salas 9 a 11 – Térreo 352 p. – (Série estudos estratégicos ; n. 7) – Anexo III Câmara dos Deputados Disponível, também, em formato digital (PDF). Praça dos Três Poderes ISBN 978-85-402-0445-4 CEP 70160-900 1. Desenvolvimento urbano, Brasil. 2. Transporte urbano, Brasil. Brasília – DF I. Brasil. Câmara dos Deputados. Centro de Estudos e Debates Tel.: (61) 3215-8626 Estratégicos. Consultoria Legislativa. II. Benedet, Ronaldo. III. Oliveira, E-mail: [email protected] Antônia Maria de Fátima. VI. Série. www.camara.leg.br/cedes CDU 656.1(81) ISBN 978-85-402-0445-4 (papel) ISBN 978-85-402-0446-1 (PDF) SUMÁRIO APRESENTAÇÃO 9 PREFÁCIO 11 RESUMO EXECUTIVO 13 1. INTRODUÇÃO 17 2. EVOLUÇÃO E CENÁRIO ATUAL DA MOBILIDADE URBANA 24 2.1 Desenvolvimento Urbano e Transportes 24 2.1.1 Cidades e Transportes 24 2.1.2 Processo de Urbanização e Transporte Urbano 32 2.1.3 História do Planejamento do Transporte Urbano 39 2.2 Base Institucional 42 2.2.1 Legislação 43 2.2.2 Organização Administrativa 47 2.2.3 O Setor Privado e a Regulação Estatal 52 2.3 Os Diferentes Tipos de Transporte e sua Integração 53 2.3.1 Comentários Gerais 53 2.3.2 A Participação do Transporte Não Motorizado 56 2.3.3 Transporte Público Coletivo sobre Pneus 63 2.3.4 Transporte Público Coletivo sobre Trilhos 76 2.3.5 Transporte Público Coletivo Aquaviário 97 2.3.6 Transporte Motorizado Individual 98 2.3.7 Transporte Público Individual: os Serviços de Táxi 104 2.3.8 Transporte Urbano de Cargas 106 3. OS IMPACTOS DA IMOBILIDADE URBANA 108 3.1 Comentários Gerais 108 3.2 Os Custos dos Congestionamentos 110 3.3 Os Custos dos Acidentes de Trânsito 115 3.4 Os Custos da Poluição do Ar 121 4. FINANCIAMENTO DA MOBILIDADE URBANA 128 4.1 Comentários Gerais 128 4.2 Sistemas Tarifários 131 4.2.1 Panorama Internacional e o Modelo Brasileiro 131 4.2.2 Custo Quilométrico 133 4.2.3 Passageiros Pagantes 138 4.2.4 Gratuidades 139 4.3 Regulação das Tarifas do Transporte Coletivo 141 4.3.1 Modelo de Taxa Interna de Retorno 141 4.3.2 Modelo de Regulação por “Price Cap” 142 4.3.3 Modelos Intermediários de Regulação de Preços 144 4.3.4 Contratos de Concessão de Rodovias: Estudo de Caso 146 4.4 Recursos Federais para a Mobilidade Urbana 148 4.4.1 Panorama da Alocação de Recursos 148 4.4.2 Orçamento Geral da União 150 4.4.3 Recursos Não Orçamentários 154 4.5 Recursos de Estados e Municípios e outros Recursos para a Mobilidade Urbana 155 5. FEDERALISMO COOPERATIVO E MOBILIDADE URBANA 157 5.1 A União e a Cooperação Federativa 157 5.2 Instrumentos de Cooperação entre os Entes Federados 159 5.3 A Governança Metropolitana 163 5.3.1 A Metropolização no País 163 5.3.2 Aglomerações Urbanas e Transportes 169 5.3.3 O Estatuto da Metrópole 171 5.3.4 A Posição do STF sobre a Governança Metropolitana 174 6. PRINCIPAIS DESAFIOS E ALTERNATIVAS PARA A MOBILIDADE URBANA NO PAÍS 177 6.1 A Integração das Políticas Públicas 177 6.2 Priorização do Transporte Não Motorizado e do Transporte Coletivo 179 6.2.1 Ações do Governo Federal 179 6.2.2 Iniciativas Concretas Adotadas em Outros Países 183 6.2.3 Alternativas 186 6.3 Fontes de Financiamento 193 6.3.1 O Desafio do Financiamento da Mobilidade Urbana 193 6.3.2 Alternativas 198 6.3.3 Reflexões sobre a Criação de um Fundo para Centralização de Recursos para a Mobilidade Urbana 216 6.4 Novas Tecnologias 220 6.4.1 Panorama 220 6.4.2 Sistemas Avançados de Gerenciamento de Tráfego (ATMS) 223 6.4.3 Sistemas Avançados de Transporte Público (APTS) 224 6.4.4 Gestão da Mobilidade na Era Digital: o Teletrabalho 228 7. RECOMENDAÇÕES 232 REFERÊNCIAS 238 APÊNDICE 1 – CONTRIBUIÇÕES DA SOCIEDADE 257 Resultados dos debates no e-Democracia 259 APÊNDICE 2 – CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS 271 Desafios da mobilidade urbana no Brasil 273 Do caráter metropolitano da mobilidade 286 Planejamento e mobilidade na região metropolitana de Belo Horizonte: descompassos de ação e gestão 299 A crise da mobilidade 311 APÊNDICE 3 – PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS 321 9 APRESENTAÇÃO O quinto volume da série Estudos Estratégicos discute um dos temas mais atuais da realidade brasileira neste início de século, como ficou comprovado pelas manifestações populares de 2013, que tiveram profunda repercussão no País e foram iniciadas como reivindicações por melhorias no transporte coletivo. Os aspectos dessa questão social relacionados especificamente à mobilidade urbana são tratados em profundidade nesta nova publicação do Centro de Estudos e Debates Estratégicos da Câmara dos Deputados, que reuniu informações a partir de seminários, audiências públicas e visitas técnicas, além de contribuições diretas de especialistas convidados a exporem seus pontos de vista. A urgência do tema e a oportunidade da publicação saltam aos olhos de quem acompa- nha as demandas da sociedade brasileira por soluções integradas capazes de melhorar a qualidade de vida dos cidadãos, cada vez mais comprometida pelo tempo gasto com deslocamentos, poluição, moradia inadequada e insegurança. As consequências desastrosas da falta ou parcialidade de planejamento manifestam-se tanto nos momentos de crescimento econômico quanto nos períodos de crise, seja por causa de gargalos estruturais, seja pela dificuldade de prever minimamente o resultado da interação entre políticas públicas e investimentos privados. É com grande satisfação, portanto, que entregamos ao público um livro que procura pensar a questão do transporte de forma integrada, em busca de soluções de longo prazo capazes de romper o círculo vicioso da improvisação associada ao imediatismo, que mantém as políticas públicas distantes das necessidades da maioria da população.