FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO Roberta Clemente VARIAÇÕES DE PRESIDENCIALISMOS NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA: PROCESSO POLÍTICO E REFORMA NOS ESTADOS, 1995-2006 São Paulo 2007 II ROBERTA CLEMENTE VARIAÇÕES DE PRESIDENCIALISMOS NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA: PROCESSO POLÍTICO E REFORMA NOS ESTADOS, 1995-2006 Tese apresentada à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, como requisito para a obtenção do título de Doutor em Administração Pública e Governo Campo de conhecimento: Transformações do Estado e Políticas Públicas Orientador: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio São Paulo 2007 III Clemente, Roberta. Variações de presidencialismos na federação brasileira: processo político e reforma nos estados, 1995-2006 / Roberta Clemente. - 2007. 261 f. Orientador: Fernando Luiz Abrucio. Tese (doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. 1. Poder executivo. 2. Poder legislativo. 3. Políticas públicas - Brasil. 4. Reforma administrativa - Brasil.. I. Abrucio, Fernando Luiz.. II. Tese (doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. III. Título. CDU 35(81) IV ROBERTA CLEMENTE VARIAÇÕES DE PRESIDENCIALISMO NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA: PROCESSO POLÍTICO E REFORMA NOS ESTADOS, 1995-2006 Tese apresentada à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, como requisito para a obtenção do título de Doutor em Administração Pública e Governo Campo de conhecimento: Transformações do Estado e Políticas Públicas Data de aprovação: ___/___/____ Banca Examinadora: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio (FGV-EAESP) Prof.ª Dr.ª Maria Rita Loureiro Durand (FGV-EAESP) Prof. Dr. Marco Antônio Carvalho Teixeira (FGV-EAESP) Prof. Dr. Cláudio Gonçalves Couto (PUC-SP) Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa (UNICAMP) V Agradecimentos Inúmeras pessoas contribuíram para a realização deste trabalho, de várias maneiras, a quem eu quero expressar o meus sinceros agradecimentos. Ao meu orientador Professor Fernando Abrucio, gostaria de registrar a minha gratidão e admiração pela sua sabedoria, capacidade de trabalho, apreensão e transmissão de conhecimento, paciência, e, principalmente, permanente bom humor. Aos meus professores da Fundação Getulio Vargas, agradeço o estímulo intelectual, a abertura e o respeito com que recebiam as intervenções dos alunos. E que foram tão generosos em transmitir conhecimento e ajudar na pesquisa, mesmo fora da sala de aula. Aos professores Maria Rita Durand e Cláudio Couto pelas preciosas sugestões na qualificação. À CAPES, de quem eu fui bolsista durante segundo semestre de 2006, participante do intercâmbio do Consórcio Bilateral de Políticas Sociais, e aos coordenadores do programa: Bob Wilson, Marta Farah, Pedro Luis Barros Silva; aos Professores da UT: Bob Wilson, Wendy Hunter e Kenneth Greene e Jennifer Potter-Andreau, do Brazil Center. Aos amigos do Programa Gestão Pública e Cidadania, pela acolhida, ao Professor Peter Spink, meu orientador no mestrado e em diversas pesquisas, que tem o dom de identificar preciosidades nos resultados, transformando as pesquisas em descobertas interessantíssimas, Marco Antonio Carvalho Teixeira, Jacqueline Brigagão, Marlei de Oliveira Lembke, Fabiana Paschoal Moura, Rosa Maria Lima e Silva, Fernanda Martinez de Oliveira, Carla Coelho, Ilka Camarotti, Melissa Godoy, Silvia Craveiro, Lília Asuca, Fernando Burgos, Luis Mário Fujiwara, Mario Aquino Alves, Francisco Fonseca, Regina Pacheco e, mais uma vez, à professora Marta Farah, que me convenceu a “dar uma chance à Assembléia”. Aos funcionários da GV, pela competência, profissionalismo e cuidado com os alunos. Em especial aos funcionários da Biblioteca, CMCD e NPP, SADR e do FSJ. Aos meus colegas do Programa, que tornaram a experiência do doutorado muito mais divertida e que tanto me ajudaram: Otávio Prado, Cíntia Araújo, Cecília Olivieri, Hironobu Sano, Fabio Storino, Henrique Heidtmann, Edson Sadao, Marcos Pó, Luciano Bueno, Fernando Coelho, Rafael Oliva, Eduardo Granha, Carolina Fonseca, Cibele Franzese, Paula Pedrotti, Geórgia Carapetkov, Antonio Olenski, Renata Oliveira, Luis Caetano Andrade, Patrícia Mendonça, Marina Bitelman, Eliane Filippin, Lara Simieli, Rodolfo Marino, Fernando Cosenza e Flávio Calife. À José Luis Abreu Dutra, pela realização de entrevistas e coleta documental na Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. À Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, pelo afastamento para a conclusão do doutorado. Um agradecimento especial deve ser dado aos amigos do Departamento de Comissões. À Tânia Rodrigues Mendes, pela sua generosidade em fornecer informações e pelo seu resiliente entusiasmo e aguerrida militância pela causa Republicana. Aos entrevistados, pela generosidade em fornecer informações e disponibilidade de tempo. À Flora Guabiraba, Ana Cecília Canônico, Patrícia Maia, Carla Basil Andersen, Andréa Basil, Sandra Kubo, Patrícia Carvalho, José Carlos Borges, Caio Silveira Ramos, Paula Mendes, Isabel Holzmeister, Margareth Grilo, Flávia Távora Machado, Maria Inês Fornazaro, Paulo Weffort de Oliveira, Ligia Mazziotti, Fatima Swallow, Silvia Pinheiro, Penha Rosa, Silmara Pinheiro, Priscila Roveri, Christine Guedri, Maricy Valeta, Carlos Nunes da Costa, Maria Renata Nogueirol e ao meu irmão, Durval, pelo apoio, torcida e sugestões em todos estes anos. Aos meus pais, Cidinha e Durval, grandes responsáveis por eu ter podido fazer esta escolha profissional. VI RESUMO Este trabalho tem como objetivo estudar os impactos das variações institucionais nas relações Executivo-Legislativo nos estados sobre as políticas públicas neles implementadas. Para isso, analisa as instituições, com foco no Poder Legislativo, a agenda do governador, sua liderança política e as coalizões de apoio. Inicialmente é feita, com base em estudos sobre a Câmara dos Deputados brasileira e sobre os legislativos estaduais norte-americanos, seleção das melhores abordagens para se captar a diversidade institucional nos estados brasileiros, especialmente no que se refere à sua capacidade legislativa e fiscalizadora. Posteriormente, são elaborados estudos de caso com os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo na implantação de programas de Reforma do Estado, o principal item da agenda no período estudado. Conclui-se que as instituições, embora importantes, são insuficientes para explicar como se dão os processos políticos para a implementação de políticas públicas nos estados brasileiros. Palavras-chave: Relações Executivo - Legislativo, Assembléias Legislativas (Brasil), Reforma do Estado, coalizões políticas, Minas Gerais, Rio de Janeiro (estado), Rio Grande do Sul e São Paulo (estado). VII ABSTRACT This dissertation aims to assess the effect of institutional variations in Executive-Legislative relations over policies in Brazilian states. It analyses Legislative institutions, governor‟s agenda and leadership, and government coalitions. The first part of the text is based on scholarship on American state legislatures and the Brazilian Congress, to estimate the best approaches to assess the institutional diversity on the ability to legislate and to oversight the Executive on Brazilian state legislatures. Subsequently, it is performed case studies concerning the state legislatures from Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul and São Paulo and their participation on State reform policies, the main issue on gubernatorial agenda for the studied interval. Finally, it concludes that, institutions, although important, are incomplete to explain how the political process for policy-making occur in Brazilian states. Key-words: Executive-Legislative Relations, state legislatures, State Reform, political coalitions, Minas Gerais, Rio de Janeiro (state), Rio Grande do Sul and São Paulo (state) VIII Lista de Tabelas Tabela 1 - Mesa Diretora ........................................................................................................................ 34 Tabela 2 - Concentração de Poderes Legislativos do Presidente via distribuição dos postos internos ....... 35 Tabela 3 - Restrições às Leis Delegadas ................................................................................................. 37 Tabela 4 - Leis de Iniciativa Privativa do Governador ............................................................................ 38 Tabela 5 - Poderes Legislativos do Governador ...................................................................................... 40 Tabela 6 - Classificação dos Estados segundo os Poderes Legislativos do Governador............................ 41 Tabela 7 – Apresentação e deliberação de emendas ao Projeto Orçamentário .......................................... 45 Tabela 8 - Classificação das Assembléias Legislativas consoante sua capacidade legislativa ................... 48 Tabela 9 - Concentração de Poderes dos Líderes Partidários ................................................................... 52 Tabela 10 - Número e Composição das Comissões nos Estados e Distrito Federal .................................. 54 Tabela 11 – Esquema Sintético do Sistema de Comissões Permanentes .................................................. 61 Tabela 12 - Poder de Realização de Diligências, Perícias e Auditorias .................................................... 62 Tabela 13 - Classificação do Sistema de Comissões ............................................................................... 64 Tabela 14 - Regras para Criação de CPIS ..............................................................................................