Reunalla vai ytimessä? Suomen EU-politiikan muutos ja jatkuvuus Toimittaneet Tapio Raunio & Juho Saari Reunalla vai ytimessä? Suomen EU-politiikan muutos ja jatkuvuus Toimittaneet Tapio Raunio & Juho Saari Julkaistu yhteistyössä ulkoasiainministeriön Eurooppatiedotuksen kanssa Copyright © 2017 tekijät, Gaudeamus Helsinki University Press ja ulkoasiainministeriön Eurooppatiedotus Gaudeamus Oy www.gaudeamus.fi Kansi: Kari Puikkonen KL 32.51 • UDK 327 *4#/ QEG SISÄLLYS Esipuhe ..................................................7 1 Johdanto: onko konsensuksen aika ohi?.....................9 Tapio Raunio & Juho Saari 2 Kriittiset mutta uskolliset suomalaiset: kansalaisten EU-asenteet jäsenyyden aikana............................26 Maria Bäck 3 Kun yksituumaisuus murenee: EU-politiikan kansallinen valmistelu ja päätöksenteko ...............................52 Tapio Raunio & Mikko Mattila 4 Suomalainen talouspolitiikka EMU-ajan kriiseissä: mallioppilaasta keskitason suorittajaksi .................... 71 Jaakko Kiander 5 Varauksellinen Suomi: eurooppalaistuva sosiaalipolitiikka. 95 Juho Saari 6 Naturasta biotalouteen: Suomi eurooppalaisen ympäristöpolitiikan tekijänä .............................124 Rauno Sairinen & Tuula Teräväinen 7 Kansallista konsensusta: Suomen maatalouden selviytyminen EU-aikana................................149 Ilkka P. Laurila & Jyrki Niemi 8 Ulko- ja turvallisuuspolitiikka: pinnallista jatkuvuutta ja pyörteisiä pohjavirtauksia .............................170 Hanna Ojanen & Kristi Raik 9 Harmiton ja vain harvoin uutiskynnyksen ylittävä: Suomi ulkomaisissa tiedotusvälineissä ....................196 Risto Niemikari & Tapio Raunio 10 Johtopäätökset: pragmaattinen, kansainvälistyvä Suomi....222 Tapio Raunio & Juho Saari Viitteet.................................................233 Liitteet.................................................248 Kirjallisuus.............................................256 Kirjoittajat .............................................275 ESIPUHE Suomalaisessa yhteiskunnallisessa keskustelussa ja päätöksenteossa on perinteisesti painotettu konsensuksen merkitystä. Erityisesti ulkosuhteissa on arvostettu kansallista yksituumaisuutta. Samaa lähestymistapaa on sovellettu myös EU-politiikkaan: pienen ja syr- jäisen maan on helpompaa saada tavoitteitaan läpi, mikäli ne poh- jautuvat laajaan kansalliseen yhteisymmärrykseen. Vuonna 2010 alkanut yhteisvaluutta euron kriisi kuitenkin nosti pintaan Euroo- pan integraatioon liittyvät jännitteet, ja konsensus sai tehdä tilaa yhteiskunnalliselle keskustelulle ja puoluepoliittisille ristiriidoille. Samalla Euroopan unioni on kohdannut suuria haasteita. Yhtei- sen valuutan euron vakauttamistoimet taloudellisesti raskaine tuki- paketteineen sekä voimakas turvapaikanhakijoiden liikehdintä ovat herättäneet kysymyksiä jäsenmaiden solidaarisuudesta ja unionin päätöksenteon hyväksyttävyydestä. Brexit, Ison-Britannian päätös irtautua unionista, puolestaan on ensimmäinen kerta, kun jäsen- valtio eroaa unionista tai euroalueesta. Lisäksi unionin lähinaapu- reiden epävakaus heijastuu EU:n toimintaan. Tiedotusvälineissä ja poliittisissa puheissa on viitattu yhtäältä kansallisten etujen korostumiseen ja unionin hajanaisuuteen, mutta toisaalta var- sinkin talouspolitiikassa integraatio on tiivistynyt. Merkittävintä kuitenkin on ollut integraation selkeä politisoituminen ympäri Eurooppaa: poliittiset johtajat joutuvat aikaisempaa herkemmin kuulostelemaan kansalaisten tuntoja ja perustelemaan julkisesti EU-linjauksiaan. Teoksessamme analysoidaan Suomen EU-politiikkaa ja siinä tapahtuneita muutoksia reilun kahdenkymmenen jäsenyysvuoden 7 aikana. Olemme ennen kaikkea kiinnostuneita integraation kan- sallisen politisoitumisen vaikutuksesta: oliko euron kriisi veden- jakaja vai ovatko kansalaisten ja puolueiden kannat tai suomalaisten poliitikkojen ja virkamiesten toimintatavat säilyneet pikemminkin ennallaan? Tarkastelemme myös EU:n linjanvetojen ja Suomen kantojen yhteensopivuutta ja Suomen läheisimpiä kumppaneita unionin päätöksenteossa. Kirjan tarkoitus on samalla sekä tarjota tutkimukseen perustu- vaa uutta tietoa Suomen EU-politiikasta että herättää laajempaa kes- kustelua maamme roolista ja tavoitteista Euroopassa. Kirja on tar- koitettu kaikille, jotka haluavat ymmärtää syvällisemmin Suomen EU-politiikkaa sekä Euroopan integraatiota kohtaavia haasteita. Teos soveltuu myös oppikirjaksi yliopistoihin ja ammattikorkea- kouluihin. Suomalaiselle poliittiselle kulttuurille on ominaista merkittävienkin uudistusten vähättely: kuitenkin niin kotimainen sosiaali- ja terveyspolitiikan uudistus ja maakuntien vahvistaminen kuin EU:n päätökset syvemmästä talouspolitiikan integraatiosta, turvapaikanhakijoiden kohtelusta, maatalouden elinvoimaisuu- desta, vapaakaupan edistämisestä tai Venäjä-suhteista ovat selkeitä ideologisia arvovalintoja, joilla on kauaskantoisia yhteiskunnallisia seurauksia. EU:n linjaukset ovat edelleen vahvasti sidoksissa jäsen- maiden kantoihin. Aktiivisempi kansallinen keskustelu näkemys- eroineen on siten entistä tärkeämpää kansallisen Eurooppa- politiikan ja EU:n päätöksenteon kannalta. Tammikuussa 2017 Tapio Raunio ja Juho Saari 8 1 JOHDANTO: ONKO KONSENSUKSEN AIKA OHI? Tapio Raunio & Juho Saari Euroopan unioni on reilun puolen miljardin kansalaisen ja lähes 30 valtion yhteisö, jonka tunnuslauseena on ”moninaisuudes- saan yhtenäinen”. Yhtenäisyyden aste riippuu ennen kaikkea siitä, kuinka kykeneviä ja halukkaita jäsenmaat ovat sopimaan yhtei- sestä politiikasta. Jäsenmaiden neuvottelukannat muokkautuvat kansallisten etujen ja sisäpoliittisten tilanteiden pohjalta, mutta samalla jokainen valtio joutuu pohtimaan omia tavoitteitaan suh- teessa muiden jäsenmaiden ja unionin instituutioiden kantoihin. Täten EU:n päätöksenteon sujuvuus nojaa jäsenmaiden keskinäi- seen luottamukseen ja hallitusten valmiuteen joustaa kansallisista erityis vaatimuksista yhteisen linjan hyväksi. Tiedotusvälineet korostavat unionin hankaluuksia rakentaa yhteisiä kantoja. Mediassa EU näyttäytyy varsin yksipuolisesti valta pelinä, jossa jäsenmaiden kansalliset edut jyräävät, neuvot- telut pitkittyvät ja lopputuloksena on laiha kompromissi. Media myös mielellään kiinnittää huomiota niihin jäsenvaltioihin, joiden hallitukset aiheuttavat neuvotteluissa hankaluuksia. Näin eräät val- tiot, etunenässä kesäkuun 2016 brexit-kansanäänestyksen jälkeen unionista irtautumassa oleva Iso-Britannia, esiintyvät uutisissa 9 huomattavasti tiheämmin kuin yhteiseen linjaan sitoutuvat jäsen- maat. Samalla syntyy helposti mielikuvia jäsenvaltioiden jaotte- luista: yhtäältä on integraation vetureita ja vastuunkantajia, toisaalta epäluotettavia kumppaneita ja jopa vapaamatkustajia. Ensimmäi- seen kategoriaan luetaan yleisimmin alkuperäiset kuusi jäsenmaata eli Saksa, Benelux-maat (Belgia, Alankomaat ja Luxemburg), Italia ja Ranska kun taas jälkimmäisiin kuuluvat Ison-Britannian ohella useat myöhemmin unioniin liittyneet maat, esimerkiksi Unkari ja Puola (jäseniksi 2004). Totuus on huomattavasti moniulotteisempi, perustuuhan EU jäsenmaiden vapaaehtoiseen yhteistyöhön. Integraation syvene- minen ja EU-jäsenyys ylipäänsä ovat aiheuttaneet suuria ongel- mia Isolle-Britannialle koko toisen maailmansodan jälkeisen ajan, mutta kuitenkaan ei ole olemassa mitään todisteita siitä, että maan poliitikot tai virkamiehet olisivat sen hankalampia neuvottelu- kumppaneita kuin kollegat toisista jäsenvaltioista. Sama pätee Tans- kaan, jolle on räätälöity erivapauksia jättäytyä tiettyjen sopimus- velvoitteiden, kuten yhteisen valuutan, ulkopuolelle. Saksan joh- tajuutta ja joustovalmiutta kiitellään usein, mutta kirjallisuus on täynnä esimerkkejä maan aggressiivisesta omien etujen ajamisesta erityisesti sisämarkkinoita sekä talous- ja rahaliittoa koskevassa päätöksenteossa. Kreikan talous vaikeuksista vuonna 2010 alkaneen euron kriisin aikana Välimeren maat Portugalista Kreikkaan ehkä näyttäytyivät edesvastuuttomina pohjoisempien jäsenvaltioiden elätteinä, mutta toisaalta samat maat ovat muilla politiikan loh- koilla yleensä hyvinkin rakentavia neuvotteluosapuolia. Jokaisella EU-valtiolla on kansallisista olosuhteista kumpuavia yhteiskunnan rakenteisiin, talouteen tai turvallisuuspolitiikkaan liittyviä erityisen tärkeitä kysymyksiä, joissa ne ovat vähemmän halukkaita jousta- maan. Kansallisten etujen puolustaminen on kuitenkin ymmärret- tävästi helpompaa, mikäli valtio ei muuten kohtuuttomasti vaikeuta yhteistä päätöksentekoa. Muutokset jäsenmaiden sisäpoliittisissa valtasuhteissa voivat kuitenkin johtaa integraation vastustuksen lisääntymiseen ja kansallismielisen retoriikan voimistumiseen. Tämä kehityspolku pätee hyvin Suomeen. EU-politiikkamme ohjenuorana on ollut sitoutuminen yhteisiin arvoihin ja EU:n 10 instituutioihin sekä rakentava osallistuminen Brysselin neuvot- teluihin. Suomessakin integraatio politisoitui kriisin seurauksena merkittävästi ja unionista on sittemmin keskusteltu selkeästi enem- män. Puoluepoliittinen konsensus on saanut tehdä tilaa julkisille ristiriidoille. Muuttuneen kotimaisen ilmapiirin seurauksena hal- lituksemme ovat omaksuneet aikaisempaa tiukempia neuvottelu- kantoja EU-pöydissä ja jääneet ajoittain jopa yksin vastustamaan enemmistön tahtoa. Mutta kuinka syvällisestä linjanmuutoksesta on kysymys? Onko viime vuosien kriittisempi Eurooppa- keskustelu heijastunut kansalaisten ja puolueiden asenteisiin, kotimaiseen EU-päätöksentekoon tai Suomen tavoitteisiin ja toimintatapoi- hin EU:ssa? Ymmärtääksemme Suomen tapahtumia meidän on ensin tarkasteltava Euroopan integraation kehitystä Suomen