ISSN 1648–2603 (print) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ISSN 2029-2872 (online) PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2012, T. 11, Nr. 1 / 2012, Vol. 11, No 1, p. 49–62 Priežastinės Lietuvos Respublikos vyriausybių stabilumo sąlygos Ligita Šarkutė Kauno technologijos universitetas K. Donelaičio g. 20, LT-44239 Kaunas Anotacija. Straipsnyje atliekant kokybinę lyginamąją analizę tiriama sprendimų priėmimo modelio, politinių partijų, ideologinės krypties ir parlamentinės daugumos įtaka Lietuvos Respublikos vyriausybių stabilumui. Analizuojamasis tyrimas paremtas interviu su buvusiais Lietuvos Respublikos vyriausybių nariais. Nustatyta, kad dažniausiai stabilios tos vyriausybės, kuriose sprendimų priėmimo modelis yra monokratinis, o partijų įtaka sprendimų priėmimui yra silpna. Taip pat stabilios yra ir tos vyriausybės, kuriose sprendimų priėmimo modelis yra monokratinis ir kurios turi parlamentinės daugumos paramą. Raktažodžiai: vyriausybė, vyriausybės stabilumas, sprendimų priėmimas, politinės partijos, parlamentinė dauguma, kokybinė lyginamoji analizė. Keywords: government, government stability, decision-making, political parties, parliamentary majority, comparative qualitative analysis. Įvadas Vyriausybė yra viena svarbiausių institucijų, dalyvaujančių viešosios politikos procese. Ji dažnai vertinama kaip esminė politinių sprendimų iniciatorė ir jų įgyvendintoja [7, p. 103]. Bendrai yra teigiama, kad vyriausybė „tvarko valstybės reikalus“ [16, p. 385]: įgyvendina įstatymus ir kitus teisės aktus, formuoja biudžetą, yra atsakinga už ūkio plėtrą ir socialinių problemų sprendimą. Būtent todėl vyriausybių veiklos analizė yra svarbi ir aktuali politologinių tyrimų sritis. Iki šiol vyriausybių ir apskritai vykdomosios valdžios tyrimai Lietuvoje, kaip ir visame pasaulyje, yra fragmentiški ir santykinai neišplėtoti, palyginti su kitų valdžios institucijų, pavyzdžiui, parlamentų ir prezidento institucijų, tyrimais. Vyriausybių stabilumas – taip pat mažai analizuota sritis. Ta tema paskelbta tik viena kita publikacija [9]. Žemas vyriausybių stabilumo ištirtumo laipsnis pagrindžia straipsnio temos aktualumą. Šiame straipsnyje analizuojama, kokios yra vyriausybių stabilumo sąlygos ir kokios yra jų tarpusavio konfigūracijos. Straipsnio objektas – priežastinės vyriausybių stabilumo sąlygos. Straipsnio tikslas – ištirti sprendimų priėmimo modelio, politinių partijų, ideologinės krypties ir parlamentinės daugumos paramos įtaką Lietuvos Respublikos vyriausybių stabilumui. 50 Ligita Šarkutė. Priežastinės Lietuvos Respublikos vyriausybių stabilumo sąlygos Straipsnyje pateikta analizė grindžiama 60-ies interviu su buvusiais LR vyriausybių nariais (iš jų aštuoni – ministrai pirmininkai) iš 11-os vyriausybių, atliktais 2003 m. rugsėjo 10 d.–2009 m. liepos 23 d.1 Iš kiekvienos vyriausybės, dirbusios nuo Lietuvos Respublikos nepriklausomybės atkūrimo 1990 m. kovo mėn. iki 2008 m. lapkričio mėn., apklausta pusė arba daugiau kiekvienos jų narių. Tyrimo analizės vienetas – ministrų kabinetas. Vyriausybių stabilumo priežastinių sąlygų kokybinės lyginamosios analizės kintamųjų operacioanalizacija Vyriausybių stabilumo priežastinės sąlygos tiriamos taikant kokybinę lyginamąją analizę (angl. qualitative comparative analysis), kurios pradininku socialiniuose moksluose laikomas Charles‘as Raginas. Ch. Raginas [12, p. 149] svarbiausiu kokybinės lyginamosios analizės privalumu laiko „gebėjimą išnarplioti tokias priežastinės priklausomybės sąraizgas, kurios yra neįkandamos nei neeksperi- mentiniame tyrime taikomiems J. S. Millio kanonams, nei daugiavariacinei statistinei analizei“. Kadangi pagrindinis kokybinės lyginamosios analizės tikslas yra socialinio pasaulio įvairovės priežasčių analizė [13], šis metodas taikomas straipsnio empiriniams duomenims analizuoti t.y. vyriausybių stabilumo priežastiniams veiksniams analizuoti. Apie vyriausybių stabilumą kalbama daugelyje mokslo darbų, tiriančių politinių sistemų veikimą. Dažniausiai tiriama institucinių veiksnių: partinės sistemos ir šalies valdymo sistemos, įtaka vyriausybių ilgaamžiškumui ([9; 11] ir kt.). Pačios vyriausybės vidinės organizacijos ir joje vyraujančių sprendimų priėmimo mechanizmų, daugiausia sąlygotų vyriausybės narių preferencijų ir elgesio, tyrimų bent jau Lietuvoje neatliekama. Šiame straipsnyje tiriama vyriausybių sprendimų priėmimo modelio įtaka vyriausybių stabilumui. Kaip galimos vyriausybių stabilumo priežastys analizuojami ir tokie konstitucinės sąrangos nulemti veiksniai: partijų įtaka sprendimų priėmimui, ideologinė vyriausybės kryptis ir parlamentinės daugumos parama vyriausybėms. Tuo siekiama patikrinti mokslinėje literatūroje randamus teiginius apie institucinių veiksnių įtaką vyriausybės stabilumui. Galimos vyriausybių stabilumo priežastys tiriamos naudojant kokybinę lyginamąją analizę, o konkrečiai – fs/QCA ir TOSMANA2 kompiuterines programas. Vyriausybės stabilumas mokslinėje literatūroje dažniausiai vertinamas jos trukme. Tokia prielaida remiamasi ir šiame straipsnyje – vyriausybių stabilumas vertinamas trukme dienomis. Giovannis Sartoris [14, p. 119], kalbėdamas apie vyriausybių stabilumą, taip pat pabrėžia laiko aspektą: „Vyriausybės stabilumas reiškia tik trukmę; vyriausybės gali būti ilgalaikės ir kartu bejėgės: jų trukmė jokiu būdu nerodo, juo 1 Šie duomenys išsamiai išanalizuoti straipsnio autorės disertacijoje „Sprendimų priėmimo veiksniai ir modeliai: Lietuvos Respublikos vyriausybių analizė“ [15]. 2 Klasikine Boole‘io (dvinare) algebra paremtoje TOSMANA (Tool for Small-N Analysis) programoje, kurią sukūrė Marburgo universiteto mokslininkas Lasse Cronqvistas, siekiama panaikinti vieną iš pagrindinių kokybinės lyginamosios analizės silpnybių – apribojamus dichotominėms duomenų aibėms taikant daugiareikšmę minimizaciją (angl. multi-value minimization) [3]. Viešoji politika ir administravimas. 2012, T. 11, Nr. 1, p. 49–62 51 labiau nesustiprina jų veiksmingumo arba efektyvumo.“ Vyriausybės trukmė nėra tapati jos kokybei, tačiau trukmė yra viena iš stabilios vyriausybės sąlygų. Kaip teigia Philippas Harsftas [6, p. 3], ne veltui pirmasis šimtas vyriausybės darbo dienų paprastai vadinama „palankumo laikotarpiu“ – šis laikas skirtas naujai vyriausybei įsitvirtinti šalies politiniame gyvenime ir iki šio periodo pabaigos vyriausybės veikla net nekritikuojama. Ši nerašyta demokratinio politinio žaidimo taisyklė yra svarbi užuomina, kad laikas labai svarbus vyriausybės veikloje – visų pirma formuluojant ir įgyvendinant viešąją politiką. Arendas Lijphartas taip pat teigia [6, p. 3], kad trumpalaikiai kabinetai laikomi neefektyviais politikos formuotojais, nes jiems paprasčiausiai trūksta laiko vykdyti nuoseklias politines programas. Išsamią Vidurio Rytų Europos (VRE) vyriausybių stabilumo veiksnių analizę atli- kusio P. Harfsto [6, p. 9] duomenimis, vyriausybių trukmė šiose šalyse varijavo nuo 274 dienų Ukrainoje iki 1106 dienų Vengrijoje3. 7 vyriausybės iš 17 valstybių neišsilaikė dau- giau nei 400 dienų. Tik keturių šalių, t. y. Vengrijos, Čekijos, Moldovos ir Makedonijos, vyriausybės dirbo ilgiau nei 700 dienų, t. y. daugiau nei dvejus metus [6, p. 9]. Vidutinė P. Harfsto analizuotų vyriausybių trukmė buvo 539 dienos, o Lietuvoje – 472 dienos4, o tai beveik atitinka VRE šalių vidurkį [6, p. 31]. Tačiau jei yra vertinamas vyriausybių „išlikimo koeficientas“, atsižvelgiantis į maksimalų laikotarpį, kurį vyriausybė galėtų dirbti, Lietuva atsiduria paskutinėje vietoje [6, p. 31]. Lyginant Lietuvos ir kitos tam pačiam premjerinės–prezidentinės valdymo sistemos tipui P. Harfsto priskiriamas Moldovos, Lenkijos ir Rumunijos vyriausybes, Lietuvos vidutinė vyriausybės trukmė šioje šalių grupėje yra trumpiausia [6, p. 34]. Parlamentinėse demokratijose ministras pirmininkas yra pats įtakingiausias, galingiausias ir matomiausias vyriausybės narys [1, p. 177]. Tikėtina, kad vyriausybės stabilumui įtakos gali turėti sprendimų priėmimo jose modelis, daugiausia priklausantis nuo ministro pirmininko vaidmens5. Galima daryti prielaidą, kad sprendimai priimami veiksmingiau, kai ministras pirmininkas linkęs naudotis savo autoritetu. Tad viena iš priežastinių sąlygų, didinančių vyriausybės stabilumą, yra monokratinis sprendimų priėmimo modelis. Šiuolaikinėse vyriausybėse itin svarbų vaidmenį atlieka politinės partijos. Kabineto vyriausybės dažnai apibūdinamos kaip partinės vyriausybės, nes partijos yra pagrindinis veiksnys užtikrinti darnius santykius tarp vyriausybės ir parlamento. Partijos svarbios ir tuo, jog padeda organizuoti kabineto veiklą [2, p. 216]. Tad kitas veiksnys, didinantis vyriausybių stabilumą, yra didelė partijų įtaka sprendimų priėmimui. Tikėtina, kad aukštos partinės kontrolės vyriausybės bus ilgaamžiškesnės, nes kabinete liks mažiau vietos nesutarimams. 3 Analizuotos Kroatijos, Rusijos, Ukrainos, Lietuvos, Moldovos Lenkijos, Rumunijos, Bulgarijos, Makedonijos, Slovėnijos, Albanijos, Čekijos Respublikos, Estijos, Vengrijos, Latvijos, Slovakijos vyriausybės. 4 Straipsnyje analizuojamų vyriausybių vidutinė trukmė yra 585 dienos, nes į analizę įtrauktos ilgai dirbusios A. Brazausko ir G. Kirkilo vyriausybės. 5 Sprendimų priėmimo modelis priklauso nuo ministro pirmininko kaip lyderio savybių ir ministro pirmininko vadovavimo stiliaus, taip pat nuo ministerijų autonomijos laipsnio ir ministro pirmininko aparato vaidmens. Plačiau [15, p. 49–52]. 52 Ligita Šarkutė. Priežastinės Lietuvos Respublikos vyriausybių stabilumo sąlygos Ideologinė vyriausybės kryptis taip pat gali turėti įtakos vyriausybių stabilumui. Vyriausybes suskirsčius į kairės6, centro7 ir dešinės8, buvo pastebėta,