LSZ – 410.004.05.2016 P.16.086 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P/16/086 – Wykonywanie przez gminy obowiązku dowożenia dzieci i uczniów do przedszkoli i szkół. Jednostka Najwyższa Izba Kontroli przeprowadzająca Delegatura w Szczecinie kontrolę Kontroler Karol Kośnik, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 99612 z dnia 21 stycznia 2016 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Jednostka Urząd Gminy Siemyśl1, ul. Kołobrzeska 14, 78-123 Siemyśl. kontrolowana Kierownik jednostki Marek Dołkowski, Wójt Gminy Siemyśl2 od dnia 13.12.2010 r. kontrolowanej (dowód: akta kontroli str. 3-6) II. Ocena kontrolowanej działalności3. 4 Ocena ogólna Wójt Gminy Siemyśl, w okresie objętym kontrolą , działając jako jej organ wykonawczy, zapewnił dzieciom i uczniom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do i ze szkół i przedszkoli. Przewozami takimi objęte zostały zarówno dzieci i uczniowie uprawnieni do tego na podstawie art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 pkt 1 i ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty5, jak też dzieci, wobec których ustawa takiego obowiązku nie nakładała (ich droga z domu do szkoły nie przekraczała odległości wymienionych w przepisach). Przewozy dzieci i uczniów do przedszkoli i szkół prowadzonych przez gminę odbywały się w sposób dostosowany do potrzeb dzieci i uczniów oraz z zapewnieniem opieki podczas przewozów. Dzieciom i uczniom oczekującym w szkole na dowóz zapewniono także opiekę świetlicową. Przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych6, wybrany został wykonawca realizujący usługi przewozu dzieci i uczniów w latach szkolnych 2014/15 i 2015/16. Jednakże postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzono z naruszeniem uregulowań wewnętrznych. W zawartych umowach nie zagwarantowano należycie interesów gminy, tj. nie zapisano prawa do kontrolowania prawidłowości realizacji przewozów, a prawo do nakładania kar za niepodstawienie przez przewoźnika autobusów 1 Dalej: Urząd lub UG. 2 Dalej: Wójt. 3 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. Jeżeli sformułowanie oceny ogólnej według proponowanej skali byłoby nadmiernie utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki w zakresie objętym kontrolą, stosuje się ocenę opisową, bądź uzupełnia ocenę ogólną o dodatkowe objaśnienie 4 Od 1 września 2014 r. do dnia zakończenia czynności kontrolnych. Badaniem zostały objęte również stany faktyczne i działania podejmowane przed tym okresem, jeżeli miały one wpływ na realizację zadań związanych z organizacją dowozu dzieci i uczniów. 5 Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty. 6 Dz. U. z 2015 r., poz. 2164, dalej: ustawa Pzp. 2 zastępczych wprowadzono dopiero w umowie na rok szkolny 2015/16. Ponadto przeprowadzona na zlecenie NIK kontrola autobusów7 wykazała, że wybrany wykonawca realizował dowóz dzieci/uczniów bez zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaganych przepisami art. 18 ust. 1 pkt 1a i 1e w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym8. Podczas przeprowadzonych przez NIK oględzin tras przewozów dzieci i uczniów do przedszkoli oraz szkół prowadzonych przez gminę, stwierdzono, że z 8 z 12 miejsc przystankowych nie było oznaczonych znakiem D-15, co stanowiło naruszenie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym9 i § 51 ust. 1 pkt. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych10. Ponadto Wójt nie podejmował skutecznych działań w celu odpowiedniego oznakowania pionowego i poziomego miejsc przystankowych na drogach powiatowych. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Organizacja dowozu dzieci i uczniów do przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę. Opis stanu 1.1. Wyznaczenie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych faktycznego w szkołach podstawowych oraz szkół podstawowych i gimnazjów na terenie gminy. Rada Gminy Siemyśl11 zrealizowała obowiązek określony w przepisach art. 14a ust.1 oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i uchwaliła plan sieci publicznych oddziałów przedszkolnych, szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę oraz granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjum12. Na terenie gminy funkcjonowały: Zespół Szkół im. Noblistów Polskich w Siemyślu (gimnazjum i szkoła podstawowa z oddziałem przedszkolnym)13 oraz Publiczna Szkoła Podstawowa w Charzynie (z oddziałem przedszkolnym)14. Obwód ZS Charzyno obejmował miejscowości Charzyno, Kędrzyno, Niemierze i Paprocie. Obwód szkoły podstawowej ZS Siemyśl obejmował miejscowości Białokury, Byszewo, Izdebno, Mącznik, Morowo, Nieżyn, Siemyśl, Świecie Kołobrzeskie, Trzynik i Unieradź. Obwód gimnazjum ZS Siemyśl obejmował wszystkie miejscowości z obwodu SP w Charzynie i Siemyślu. (dowód: akta kontroli, str. 176-183) Według danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej na terenie gminy w placówkach oświatowych funkcjonowały 2 oddziały przedszkolne, do których uczęszczało ogółem 80 dzieci, z tego 19 dzieci dowożonych było bezpłatnym transportem zorganizowanym przez gminę, zgodnie z wymogami art. 14a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. 7 Kontrole autobusów przeprowadził Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w Szczecinie (dalej: WITD), który wszczął z urzędu postępowanie wobec przewoźnika. 8 Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. (dalej: ustawa o transporcie drogowym). 9 Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. (dalej: Prawo o ruchu drogowym). 10 Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie znaków i sygnałów. 11 Zwana dalej: rada gminy. 12 Uchwały nr: 38/VI/99 z dnia 10.03.1999 r. w sprawie założeniaginazjum w Siemyśl; Nr 88/XV/2000 z dnia 29.02.2000 r. w sprawie zmiany uchwały o założeniu gimnazjum; Nr 142/XXII/01 z dnia 25.01.2001 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkól podstawowych oraz granic ich obwodów na terenie gminy Siemyśl; Nr 105/XV/04 z dnia 27.04.2004 r. w sprawie ustalenia sieci oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie gminy Siemyśl. 13 Zwany dalej: S Siemyśl. 14 Zwana dalej: SP Charzyno. 3 Dowozem organizowanym przez gminę objęte zostały wszystkie dzieci i uczniowie z placówek oświatowych znajdujących się na terenie gminy, niezależnie od odległości z domu do szkoły, czy przedszkola. Spośród 13 miejscowości znajdujących się na trasach przewozu objętych oględzinami (opisanych w pkt 2.1. niniejszego wystąpienia pokontrolnego), z których dowożono dzieci i uczniów, wszystkie miejscowości znajdowały się w odległości większej niż 3 km od Charzyna oraz 12 miejscowości (oprócz Białokur) znajdowało się w odległości większej niż 3 km od Siemyśla. (dowód: akta kontroli, str. 19-22, 33-36, 226, 229-246) 1.2. Uprawnienia do korzystania z bezpłatnych dowozów do przedszkoli i szkół oraz opieki w czasie dowozów. Z bezpłatnego dowozu w latach szkolnych 2014/15 i 2015/16 skorzystało odpowiednio 318 i 279 dzieci i uczniów, tj. wszyscy uprawnieni na podstawie art. 14a ust. 3, art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w tym odpowiednio: - 35 i 19 dzieci do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, - 77 i 75 uczniów do szkół podstawowych klasy I-IV, - 102 i 93 uczniów do szkół podstawowych klas V-VI oraz uczniów gimnazjum. (dowód: akta kontroli str. 232-233) 1.3. Organizowanie przez gminę bezpłatnego transportu dzieci i uczniów oraz opieki w czasie przewozu do placówek oświatowych w przypadkach określonych w art. 14a ust. 4a oraz 17 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W badanym okresie gmina zapewniła bezpłatny transport 35 dzieciom, dla których droga z miejsca zamieszkania do najbliższego przedszkola lub szkoły nie przekraczała odległości wymienionych w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wójt nie wystąpił do rady gminy z projektem uchwały w sprawie objęcia bezpłatnym transportem ww. dzieci i uczniów, których droga była krótsza niż określona w ww. przepisami. (dowód: akta kontroli, str. 209-210, 232) Wójt wyjaśnił, że dowóz dotyczy (…) dzieci z miejscowości Białokury dojeżdżających do Zespołu Szkół w Siemyślu, odległego o około 2 km. Dowóz ich ma uzasadnienie w zapewnieniu bezpieczeństwa dzieciom podczas drogi do szkoły, ponieważ jest to droga powiatowa o dużym natężeniu ruchu, łącząca trasę Szczecin – Gdańsk z Kołobrzegiem. Wielkość autobusów szkolnych nie wymaga zmiany, ponieważ liczba miejsc siedzących jest wystarczająca. Autobus szkolny nie zmienia ustalonej trasy dla dzieci mieszkających w odległościach uprawniających je do korzystania z bezpłatnego gminnego transportu. W związku z powyższym nie następuje zwiększenie kosztów transportu dzieci do szkół i przedszkoli. W tej sytuacji uznałem, że nie istnieje konieczność podjęcia przez Radę Gminy osobnej uchwały zezwalającej na fakultatywny bezpłatny transport dzieci, ponieważ nie następuje zwiększenie przedmiotowych wydatków. (dowód: akta kontroli, str. 209-210) Bezpłatnym transportem do szkół prowadzonych przez gminę nie były objęte dzieci lub uczniowie zamieszkujący poza terenem gminy. (dowód: akta kontroli, str. 209-210) Oględziny przeprowadzone w trakcie kontroli NIK w dniach 28 i 29.01.2016 r. wykazały, że z zorganizowanego transportu dzieci do przedszkoli i szkół nie korzystały osoby nieuprawnione, a opiekę nad przewożonymi dziećmi i uczniami podczas tych przewozów sprawowały opiekunki