UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E FILOSOFIA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA LEONARDO DA SILVA PETRONILHA AZEVEDO Do Fome Zero ao Bolsa Família: processo decisório, dilemas e desafios de uma política pública de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil Niterói 2013 LEONARDO DA SILVA PETRONILHA AZEVEDO Do Fome Zero ao Bolsa Família: processo decisório, dilemas e desafios de uma política pública de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil Tese apresentada à banca do Curso de Doutorado em Ciência Política, do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal Fluminense, no âmbito da área de concentração: Estado e Sociedade; linha de pesquisa: Políticas Públicas, Desenvolvimento e Sustentabilidade, sob orientação do Prof. Dr. Ari de Abreu Silva. Orientador: Prof. Dr. ARI DE ABREU SILVA Niterói 2013 2 FICHA CATALOGRÁFICA PETRONILHA, Leonardo. Do Fome Zero ao Bolsa Família: processo decisório, dilemas e desafios de uma política pública de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil / Leonardo Petronilha. Niterói, RJ: 2013. Orientador: Ari de Abreu Silva Tese de Doutorado – Universidade Federal Fluminense – Instituto de Ciências Humanas e Filosofia – Programa de Pós-Graduação em Ciência Política 1- Política Pública; 2- Segurança Alimentar e Nutricional; 3- Fome Zero; 4- Bolsa Família; 5- Cidadania; 6- Processo Decisório. 3 LEONARDO DA SILVA PETRONILHA AZEVEDO DO FOME ZERO AO BOLSA FAMÍLIA: PROCESSO DECISÓRIO, DILEMAS E DESAFIOS DE UMA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL BANCA EXAMINADORA Prof. Dr. Ari de Abreu Silva – Orientador Universidade Federal Fluminense Prof. Dr. Carlos Henrique Aguiar Serra – Membro Titular Interno Universidade Federal Fluminense Prof. Dr. Cláudio de Farias Augusto – Membro Titular Interno Universidade Federal Fluminense Prof. Dr. Aluizio Alves Filho – Membro Titular Externo Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Prof. Dr. Ledilson Lopes Santos Junior – Membro Titular Externo Universidade Candido Mendes Prof. Dr. Carlos Sávio Gomes Teixeira – Membro Suplente Interno Universidade Federal Fluminense Prof. Dr. Fabricio Jesus Teixeira Neves – Membro Suplente Externo Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro Niterói 2013 4 Lembro-me da minha primeira aula de Ciência Política, no Instituto de Filosofia e Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Desde os primeiros passos ao adentrar naquela sala de aula até os dias de hoje, já se passaram uns 14 anos. Naquele dia, do ano de 1999, eu sequer imaginava que aquele professor, nunca deixaria de estar ao meu lado na vereda acadêmica que principiava. E é a esse “malabarista do giz”, esse exemplo, esse amigo, esse grande mestre, essa pessoa que eu tenho imensa admiração e carinho, que dedico esta tese de doutorado. Obrigado pela amizade e ensinamentos, professor ALUIZIO ALVES FILHO. Até sempre... 5 AGRADECIMENTOS Ao meu pai, Nilson Petronilha Azevedo (in memoriam), meu maior exemplo, que hoje me ensina que educar é estar presente nas deliberações de um filho mesmo depois de ter morrido. Meu pai está sempre presente nas escolhas que faço na vida, como se ainda continuasse a conversar comigo na varanda da casa que construiu para a nossa família... Aos meus amores: minha mãe, Giselle Maria Sancho da Silva Azevedo, e a minha irmã, Mariana da Silva Petronilha Azevedo. A todos os professores doutores do Programa de Pós-graduação em Ciência Política da Universidade Federal Fluminense, em especial, ao meu orientador, ARI DE ABREU SILVA, pelos conhecimentos transmitidos, preocupação, profissionalismo, prontidão e, principalmente, paciência e amizade. A grande amiga e acadêmica, Fabiana Cardoso Malha Rodrigues, que leu o meu trabalho e me ajudou muito com suas inúmeras sugestões. Aos amigos e colegas de trabalho na Universidade Candido Mendes, Ledilson Lopes e Marcelo Santiago, indispensáveis nas discussões do tema da tese. Aos grandes amigos Renato Ferreira e Sérgio Ferreira, que sempre me receberam muito bem em Brasília quando tinha que realizar as entrevistas e pesquisas para a tese. Aos colegas da turma de doutorado (2008) do Programa de Pós- graduação em Ciência Política da Universidade Federal Fluminense. Aos professores que contribuíram com importantes considerações e dicas nas defesas de projeto e de qualificação da tese: Aluizio Alves Filho, Cláudio de Farias Augusto e Paulo Rogério dos Santos Baía. Aos entrevistados: Carmem Priscila Bocchi, Entrevistadora do Cadastro Único, Francisco Menezes, Luciene Burlandy, Maya Takagi, Raymundo Martins Romêo e Renato Sérgio Maluf. A Dana Gryn, pessoa maravilhosa que entrou na minha vida para não mais sair. Obrigado pela amizade, carinho e incentivo. 6 SUMÁRIO FIGURAS, TABELAS, GRÁFICOS E MAPAS, p. 10 SIGLAS E ABREVIATURAS, p. 11 RESUMO, p. 15 ABSTRACT, p. 16 RÉSUMÉ, p. 17 EPÍGRAFE, p. 18 INTRODUÇÃO, p. 18 Capítulo 1- FOME: O DESPERTAR DE UMA PREOCUPAÇÃO, p. 25 1.1 As interseções entre o fenômeno da fome e Josué de Castro: obra e trajetória, p. 25 1.2 Fases da produção de Josué de Castro, p. 32 1.3 Geografia da fome e Geopolítica da fome e o “tabu da fome” como questão, p. 33 1.4 Recife: retorno incessante, p. 46 1.5 A atualidade de Josué de Castro, p. 48 Capítulo 2- QUADRO REFERENCIAL DO NASCIMENTO DO FOME ZERO, p. 52 2.1 A conjuntura externa, p. 52 2.1.1 A crise do socialismo real, o fim da Guerra Fria e a ascensão do neoliberalismo, p. 52 2.2 A conjuntura interna, p. 64 2.2.1 O governo João Figueiredo (1979-1985), p. 64 2.2.2 O governo José Sarney (1985-1990), p. 68 2.2.3 O governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), p. 72 2.2.4 O governo Itamar Franco (1992-1994), p. 76 7 2.2.5 O governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), p. 77 2.2.6 Preâmbulo do primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006), p. 81 Capítulo 3- A GÊNESE DO FOME ZERO: SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (SAN) NO BRASIL − SUA CONSTRUÇÃO COMO UM DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO E SUA LIMITAÇÃO COMO CONCEITO, p. 84 3.1 A gênese do Fome Zero e a SAN no Brasil, p. 84 3.2 Caravanas da Cidadania, p. 97 3.3 Movimento Ética na Política, p. 102 3.4 SAN, Direitos Humanos e combate à fome no Brasil, p. 104 3.5 Desenvolvimento do conceito de SAN: Instituto Cidadania, Fome Zero e Bolsa Família, p. 106 3.6 SAN e sua limitação como conceito, p. 122 Capítulo 4- PANORAMA DA FOME NO CONTEXTO DOS DIREITOS HUMANOS, p. 126 4.1 Panorama da fome, p. 126 Capítulo 5- DO FOME ZERO AO BOLSA FAMÍLIA: PROCESSO DECISÓRIO, DILEMAS E DESAFIOS DE UMA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL, p. 143 5.1 O Fome Zero, p. 143 5.2 O Bolsa Família e o orçamento público, p. 146 5.3 Do Fome Zero ao Bolsa Família, p. 150 5.4 Política pública de foco versus política pública universal?, p. 156 5.5 Do Fome Zero ao Bolsa Família: um fenômeno de novo tipo, p. 161 CONCLUSÕES, p. 165 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS, p. 168 1 Obras citadas, p. 168 8 2 Documentos consultados, p. 172 3 Documentários, p. 173 4 Obras consultadas, p. 173 5 Sites consultados, p. 176 ANEXOS, p. 178 ANEXO 1: EIXOS DO PROGRAMA FOME ZERO, p. 178 Eixo 1: Acesso aos Alimentos, p. 178 Eixo 2: Fortalecimento da Agricultura Familiar, p. 181 Eixo 3: Geração de Renda, p. 182 Eixo 4: Articulação, Mobilização e Controle Social, p. 183 ANEXO 2: FOTOS DOS ENTREVISTADOS, p. 186 1 Prof. Dr. RENATO SÉRGIO MALUF – ex-presidente do CONSEA, p. 186 2 Prof. Dr. FRANCISCO MENEZES – ex-presidente do CONSEA, p. 187 3 Profª. Drª. LUCIENE BURLANDY, p. 188 4 Prof. RAYMUNDO MARTINS ROMÊO – ex-presidente do Conselho da Ação da Cidadania, p. 189 5 ENTREVISTADORA do Cadastro Único1, p. 190 6 CARMEM PRISCILA BOCCHI − Coordenadora-geral de Monitoramento das Ações de Segurança Alimentar e Nutricional, p. 191 7 MAYA TAKAGI − Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional do MDS, p. 192 1 A Entrevistadora do Cadastro Único solicitou que não fosse divulgado o seu nome e foto. 9 FIGURAS, TABELAS, GRÁFICOS E MAPAS Mapa 1 - Mapa das áreas alimentares do Brasil, p. 37 Mapa 2 – Mapa das principais carências nutricionais existentes nas diferentes áreas alimentares do Brasil, p. 38 Tabela 1 - Resultado das Eleições para Presidente da República de 1994, p. 78 Figura 1 - Capa do Jornal Folha de São Paulo em 13 de maio de 1997, p. 79 Figura 2 - Foto da visita de Lula ao Vale do Ribeira em 1995, p. 98 Figura 3 - Publicidade do Fome Zero em 2003, p. 116 Figura 4 - Charge sobre obesidade e diabetes, p. 120 Mapa 3 - Mapa da Fome no Mundo da FAO, p. 127 Tabela 2 - Índice de Preços Alimentares da FAO (2010), p. 131 Figura 5 - 1 Bilhão de pessoas vive com fome crônica e eu estou louco de raiva, p. 134 Figura 6 - Vamos falar sobre o Plano de Resgate Humano, p. 135 Gráfico 1 - Prazos de elaboração do PPA, LDO e LOA, p. 147 Tabela 3 - Despesas com ações de SAN, p. 149 Tabela 4 - Gastos em áreas sociais, p. 149 Gráfico 2 - Política Social: Bolsa Família, p. 150 Gráfico 3 - Programa Bolsa Família: evolução (famílias beneficiadas e execução financeira), p. 152 Figura 7 - Charge Programa Bolsa Família, p. 153 Gráfico 4 - Informalidade da mão-de-obra no Brasil (2003-2007), p. 155 Figura 8 - Charge sobre a popularidade do Programa Bolsa Família, p. 157 Gráfico 5 - Gastos em Saneamento (2003-2007), p. 159 Gráfico 6 - Evolução do gasto em Educação (2003-2007), p. 160 Gráfico 7 - Política Social: Distribuição PLOA 2007, p. 161 Tabela 5 - Pesquisa de Opinião Pública Nacional da CNT Sensus, p. 162 Figura 9 - Eixos do Programa Fome Zero, p. 178 10 SIGLAS E ABREVIATURAS ABI Associação Brasileira de Imprensa AL Alagoas AMIEV Associação Médica