N° 696 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013 Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 juin 2013 RAPPORT D´INFORMATION FAIT au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (1) sur l’application des dispositions de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie relatives à la création de l’auto-entrepreneur, Par M. Philippe KALTENBACH et Mme Muguette DINI, Sénateurs. (1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas, Mmes Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet, Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; M. Marcel-Pierre Cléach, Mme Cécile Cukierman, M. Philippe Darniche, Mme Catherine Deroche, M. Félix Desplan, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Frédérique Espagnac, MM. Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Stéphane Mazars, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol et M. René Vandierendonck. - 3 - S O M M A I R E Pages LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PRÉCONISATIONS DU RAPPORT .............. 5 AVANT-PROPOS .................................................................................................................... 9 PREMIÈRE PARTIE - LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DU RÉGIME DE L’AUTO-ENTREPRENEUR .................................................................................................... 11 I. LES OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LA CRÉATION DU RÉGIME DE L’AUTO-ENTREPRENEUR ............................................................................................... 11 A. LES OBJECTIFS INITIAUX DU DISPOSITIF ...................................................................... 11 1. Les objectifs définis par le rapport « Hurel » : développer une nouvelle forme de travail indépendant en respectant un double impératif de sécurité et de simplicité ................ 11 a) La création du concept d’auto-entrepreneur pour stimuler la création d’activité ........................................................................................................................ 11 b) Deux contraintes difficilement conciliables : simplicité et sécurité .......................... 12 2. La loi de modernisation de l’économie : la création d’un régime dérogatoire fondé sur la simplicité des conditions d’inscription ............................................................................. 12 a) Le choix privilégié par le Gouvernement pour assurer le succès du dispositif : la simplification des formalités d’inscription .......................................... 12 b) Le paradoxe : l’auto-entreprise n’est pas un nouveau statut spécifique mais un régime social et fiscal dérogatoire de celui du travailleur indépendant ............. 14 B. UNE APPLICATION PLUS COMPLEXE QUE N’EN LAISSE PARAÎTRE L’OBJECTIF DE SIMPLIFICATION .................................................................................... 16 1. Une simplification à double face… ....................................................................................... 16 a) Un « front office » simplifié pour le bénéficiaire… .................................................... 16 b) …mais une gestion administrative et juridique qui demeure complexe en « back office » ................................................................................................................ 18 2. Les conditions de mise en œuvre opérationnelle du régime de l’auto-entrepreneur ................ 19 a) L’entrée en vigueur très rapide du dispositif… ......................................................... 19 b) … a suscité des difficultés concrètes d’application en matière de gestion administrative, juridique et statistique ....................................................................... 20 II. L’APPLICATION DU RÉGIME DE L’AUTO-ENTREPRENEUR A NÉCESSITÉ DE NOMBREUSES RETOUCHES .............................................................. 22 A. UN DISPOSITIF FORTEMENT CONTESTÉ DÈS SA PREMIÈRE ANNÉE D’APPLICATION ................................................................................................................ 22 1. Des « points de friction » avec plusieurs régimes de droit commun. ...................................... 22 a) Le soupçon de fraude au chiffre d’affaires ................................................................. 22 b) La nécessité d’opérer des réglages fins sur des questions qui n’avaient pas été anticipées au lancement du dispositif ................................................................... 23 2. La problématique de la concurrence déloyale en matière sociale et fiscale .............................. 24 B. LES AJUSTEMENTS RÉGLEMENTAIRES ET LÉGISLATIFS ............................................ 26 1. Les mesures d’application proprement-dites ......................................................................... 26 2. Les modifications successives du régime ............................................................................... 28 a) Onze modifications législatives en quatre ans ........................................................... 28 - 4 - b) L’initiative parlementaire à l’origine de nombreux ajustements et propositions .................................................................................................................. 32 c) Un dispositif qui suscite de nombreuses questions parlementaires .......................... 35 SECONDE PARTIE - ELÉMENTS D’ÉVALUATION ET DE PRÉCONISATIONS .......... 41 I. ELÉMENTS D’ÉVALUATION ............................................................................................ 41 A. LES DONNÉES CHIFFRÉES ............................................................................................... 41 1. Bilan quantitatif : près de 900 000 auto-entrepreneurs sont enregistrés ................................ 41 2. Bilan économique : moins de la moitié des auto-entrepreneurs justifient d’un chiffre d’affaires et peu changent de régime en raison du développement de leur activité ................. 42 3. Bilan au regard des recettes fiscales et sociales ..................................................................... 44 B. LES MISSIONS D’ÉVALUATIONS SUCCESSIVES ............................................................ 45 1. Un premier rapport d’inspection en décembre 2010 .............................................................. 45 2. Le rapport Deprost/Laffon d’avril 2013 ................................................................................ 46 II. ELÉMENTS DE PRÉCONISATIONS ............................................................................... 51 A. LES MARGES DE PROGRESSION RELEVÉES PAR VOS RAPPORTEURS ..................... 51 1. Les problématiques toujours en suspend à prendre en compte dans la réforme du dispositif ............................................................................................................................. 51 a) Un dispositif statistique encore incomplet ................................................................. 51 b) Des contrôles parcellaires et non rentables à grande échelle .................................... 51 c) Des dérives sous-estimées en matière de travail dissimulé et de concurrence déloyale dans l’artisanat ......................................................................... 51 2. Les points précis qui nécessitent des approfondissements ...................................................... 52 a) La question de la limitation dans le temps du dispositif ........................................... 52 b) La question de l’accompagnement des auto-entrepreneurs ...................................... 53 B. LES PRÉCONISATIONS FORMULÉES PAR VOS RAPPORTEURS ................................. 54 1. Sécuriser l’univers juridique des auto-entrepreneurs ............................................................ 54 2. Les quatre axes de préconisations formulés par vos rapporteurs ............................................ 55 AUDITION DE MM. PIERRE DEPROST ET PHILIPPE LAFFON SUR LE RAPPORT D’ÉVALUATION DU RÉGIME DE L’AUTO-ENTREPRENEUR .................... 59 EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 69 ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES .................................................. 81 ANNEXE II - BILAN DU DISPOSITIF AUTO-ENTREPRENEURS A FIN FEVRIER 2013 (ACOSS) .......................................................................................................... 83 ANNEXE III - COMMUNICATION DE MME SYLVIA PINEL, MINISTRE DE L’ARTISANAT, DU COMMERCE ET DU TOURISME (CONSEIL DES MINISTRES DU 12 JUIN 2013) .............................................................................................. 101 ANNEXE IV - LE FORMULAIRE D’INSCRIPTION EN LIGNE DU PORTAIL DE L’AUTO-ENTREPRENEUR .............................................................................................. 105 - 5 - LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PRÉCONISATIONS DU RAPPORT LES PRINCIPALES OBSERVATIONS 1) Concernant les conditions d’application du régime de l’auto- entrepreneur : - pour s’en tenir à une première appréciation technique des conditions de mise en œuvre du régime de l’auto-entrepreneur, il apparaît que cette application « à marche forcée », au 1 er janvier 2009,