N° 1375 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 janvier 2009. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 1314) relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, PAR M. JEAN-LUC WARSMANN, Député. —— — 3 — SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION.............................................................................................................. 5 I. RENOUVELER LE TRAVAIL LÉGISLATIF..................................................................... 6 A. LE TRAVAIL LÉGISLATIF DOIT ÊTRE RÉNOVÉ...................................................... 6 B. LES PRÉCÉDENTES TENTATIVES DE RÉNOVATION DU TRAVAIL LÉGISLATIF . 10 1. Les études d’impact ........................................................................................... 10 2. Les procédures spéciales d’examen des textes législatifs............................. 13 a) La clôture de la discussion ............................................................................... 14 b) L’organisation de la discussion ........................................................................ 15 c) Les procédures abrégées................................................................................... 18 C. LA RÉPONSE APPORTÉE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI ORGANIQUE....... 20 1. Déterminer les conditions de présentation des projets de loi ........................ 21 2. Déterminer les conditions d’exercice du droit d’amendement ....................... 22 II. PERMETTRE AUX ASSEMBLÉES DE VOTER DES RÉSOLUTIONS........................... 26 A. UNE INTERDICTION LEVÉE PAR LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ............... 26 B. UN INSTRUMENT DE RESTAURATION DE LA QUALITÉ DE LA LOI ? ................... 31 C. UN CADRE CONSTITUTIONNEL À PRÉCISER PAR LA LOI ORGANIQUE............. 32 AUDITION DE M. ROGER KAROUTCHI, SECRÉTAIRE D'ÉTAT CHARGÉ DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT .......................................................................... 37 DISCUSSION GÉNÉRALE............................................................................................. 59 EXAMEN DES ARTICLES ............................................................................................. 63 Avant le chapitre Ier ....................................................................................................... 63 Chapitre Ier Dispositions, prises en vertu de l’article 34-1 de la Constitution, relatives aux résolutions parlementaires.................................................................. 69 Avant l’article1er Intitulé du chapitre Ier .................................................................... 69 Article 1er Dépôt des propositions de résolution................................................. 69 — 4 — Article 2 Renvoi des propositions de résolution à une commission et transmission au Premier ministre..................................................................... 72 Article 3 Irrecevabilité d’une proposition de résolution mettant en cause la responsabilité du Gouvernement ou contenant une injonction ................. 76 Article 4 Conditions d’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution............................................................................................................... 80 Article 5 Conditions d’examen et de vote des propositions de résolution .... 85 Après l’article 5 ............................................................................................................. 89 Chapitre II Dispositions relatives à la présentation des projets de loi ................ 90 Article 6 Exposé des motifs des projets de loi..................................................... 90 Article 7 Documents d’évaluation préalable. Contenu de l’évaluation préalable. Principe de proportionnalité de l’évaluation préalable.............. 92 Après l’article 7 ............................................................................................................. 105 Article 8 Délai pour constater que les règles fixées par le présent chapitre sont méconnues ................................................................................................... 106 Article 9 Examen des conditions de présentation des projets de loi par le Conseil constitutionnel ....................................................................................... 109 Article 10 Dérogations à l’obligation de joindre une évaluation préalable. Régime dérogatoire de l’évaluation préalable des projets de loi d’habilitation et des projets de loi autorisant la ratification d’accords internationaux ....................................................................................................... 113 Après l’article 10 ........................................................................................................... 126 Chapitre III Dispositions relatives à l’exercice du droit d’amendement ............. 127 Avant l’article 11 ........................................................................................................... 128 Article 11 Conditions de présentation, délais de recevabilité et modalités d’examen et de vote des amendements .......................................................... 128 Article additionnel après l’article 11 Évaluation préalable des amendements du Gouvernement................................................................................................. 139 Article additionnel après l’article 11 Évaluation préalable des amendements parlementaires ...................................................................................................... 140 Après l’article 11 ........................................................................................................... 143 Article 12 Procédure d’examen simplifiée en séance publique........................ 143 Article 13 Procédure d’examen dans des délais préfix en séance publique.. 149 Après l’article 13 ........................................................................................................... 159 Chapitre IV Dispositions transitoires......................................................................... 159 Article 14 Entrée en vigueur des dispositions ..................................................... 159 TABLEAU COMPARATIF............................................................................................. 161 ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF ...................................................................... 167 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION ...................................... 177 — 5 — MESDAMES, MESSIEURS, Le rééquilibrage des institutions au profit du Parlement a constitué l’un des principaux objectifs de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Celle-ci a en effet ouvert la voie à une modernisation de la fonction représentative, par le plafonnement du nombre de parlementaires de chacune des deux assemblées, la reconnaissance d’un statut de l’opposition ou la représentation des Français établis hors de France à l’Assemblée nationale. Les fonctions législatives et de contrôle ont été consolidées, par le partage de l’ordre du jour parlementaire, la création d’une nouvelle procédure d’avis sur les nominations et les modifications apportées à la procédure législative, ou encore par la renaissance des résolutions et la création de déclarations avec débat éventuellement suivies d’un vote. Si certaines de ces nouvelles dispositions constitutionnelles sont entrées en vigueur dès le 25 juillet 2008 et ont déjà trouvé à s’appliquer – il en va ainsi du débat sur l’intervention des forces armées à l’étranger, de l’autorisation de la prolongation de l’intervention au-delà de quatre mois ou des lois de programmation – et si certaines autres entreront en vigueur à compter du 1er mars 2009, sans que l’adoption préalable de dispositions législatives soit nécessaire – c’est le cas du partage de l’ordre du jour, de la discussion en séance du texte établi par la commission, ou de la possibilité de déposer tout amendement ayant un lien même indirect avec le texte – certaines dispositions doivent en revanche être précisées par une loi organique qui doit également prévoir les conditions de leur entrée en vigueur. Ces dispositions organiques sont en outre nécessaires pour permettre ensuite une mise en cohérence des règlements des assemblées parlementaires avec les nouvelles procédures introduites par la révision constitutionnelle. Il en est ainsi de l’article 34-1 de la Constitution, qui crée la possibilité pour le Parlement de voter des résolutions, de l’article 39, qui permet de fixer des conditions de présentation des projets de loi, et de l’article 44, qui permet de fixer un cadre à l’exercice du droit d’amendement par les membres du Parlement et par le Gouvernement. — 6 — I. RENOUVELER LE TRAVAIL LÉGISLATIF A. LE TRAVAIL LÉGISLATIF DOIT ÊTRE RÉNOVÉ La discussion des projets de loi et des propositions de loi par le Parlement a connu, depuis le début de la Ve République, dans un cadre procédural quasiment inchangé, des évolutions de grande ampleur. L’accroissement du rythme de travail des assemblées parlementaires se lit d’abord dans le nombre de jours de séance publique et dans la durée de ces séances. À l’Assemblée nationale, les années d’élection mises à part, plus de 100 jours de séance sont désormais consacrés en moyenne chaque année au travail parlementaire, pour une durée moyenne supérieure