Christian Albrekt Larsen & Jørgen Goul Andersen MAGTEN PÅ BORGEN EN ANALYSE AF BESLUTNINGSPROCESSER I STØRRE POLITISKE REFORMER AARHUS UNIVERSITETSFORLAG MAGTUDREDNINGEN Folketinget besluttede i marts 1997 at iværksætte en dansk magtudredning eller, som det officielle navn er, En analyse af demokrati og magt i Danmark. Projektet ledes af en uafhængig forskningsledelse. Magtudredningens forsk- ningsresultater publiceres i en række bøger, som udgives på Aarhus Uni- versitetsforlag, og i en skriftserie, som udgives af Magtudredningen. Lise Togeby (formand) Jørgen Goul Andersen Peter Munk Christiansen Torben Beck Jørgensen Signild Vallgårda Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering. Magten på Borgen. En analyse af beslutningsprocesser i større politiske reformer er sat med Bembo og trykt hos Narayana Press, Gylling © Magtudredningen, forfatterne og Aarhus Universitetsforlag 2005 Tilrettelægning: Kitte Fennestad ISBN 8779348785 Aarhus Universitetsforlag Langelandsgade 177 8200 Århus N Fax 89 42 53 80 www.unipress.dk INDHOLD KAPITEL 1. Magt, beslutningsprocesser og velfærdsreformer 9 Hvorfor beslutningsprocesser? 12 · Policy-processer: Den langsigtede politikudvikling 16 · Hvorfor velfærdsreformer? 18 · Bogens plan 20 KAPITEL 2. Elementer til en teoretisk ramme 23 Magt og beslutningsprocesser – svære at studere 24 · Dagsordensfastsættelse 26 · Meningsdannelse, institutioner og strukturering af handlemuligheder 29 · Policy-processer: varianter af spor-afhængighed 34 · Økonomiske begrænsninger 39 · Beslutningsteorier og analyseniveauer 39 · Elementer til et analyseskema 43 KAPITEL 3. Reformen, der blev gennemført, men aldrig vedtaget: dansk pensionspolitik 1960-2004 52 Det danske systemskifte i pensionspolitikken 54 · Hvorfor valgte Danmark ikke den nordiske vej? – skibbruddet for ITP i 1960’erne 62 · 1970’erne: Aktørerne træder vande, men forbedrer basispensionen 70 · Arbejdsmarkedspensionen slår igennem 77 · 1990’ernes udbygninger og tilpasninger: aflastning af staten 89 · Inkrementalisme, sporafhængighed og den nødvendige politik 96 · Nordisk rationalitet og dansk anarki 103 · Dagsordenen, ideerne og aktørerne – en tværgående analyse 107 · Pensionspolitikken og den offentlige debat 117 · Institutionernes magt og fremtidens pensionssystem 123 Kapitel 4. Den permanente skattereform. Dansk skattepolitik 1985-2004 130 Et temmelig ændret skattesystem 131 · Skattereformen 1985/87 135 · Det udbudsøkonomiske paradigmeskifte i dansk politik 1988-1992 139 · Skattereform II, 1993 149 · Pinsepakken: skattereform III, 1998 157 · Casestudie af medierne: Skatter igen på dagsordenen 161 · Skattelettelserne 2003-2004 170 · Reformernes effekter 175 · Interesser, institutioner og ideer 177 · Dagsordensfastsættelse 188 · Hvem bestemmer i beslutningsfasen? 190 · Politikernes domæne 193 Kapitel 5. Arbejdsmarkedsreformerne – en kontinuerlig stramning 199 Den klassiske konflikt om arbejdsmarkedspolitikken 205 · Nye problemforståelser: meningsdannelsen fra 1988 til 1993 208 · Paradigmeskifte på spinkelt grundlag 216 · Hvem deltog i 1990’ernes beslutningsprocesser? 220 · Vælgerne og (vælger) partiernes indirekte indflydelse 225 · Den ene beslutning tager den anden. Policy-processens indre logik i 1990’erne 228 · „Flere i arbejde“, borgerlig arbejdsmarkedspolitik og kampen om institutionerne 232 · Arbejdsmarkedsreformernes aktører, præferencer og beslutningsfora 236 Kapitel 6. Efterlønsreformen: enlig svale eller symptom på moderne velfærdspolitik? 241 Den politiske strid om efterlønnen 243 · Kampen om den politiske dagsorden, tiltagende udgifter og nye problemforståelser 247 · Frygten for vælgerne og fagbevægelsen 251 · „Hulemøder“ og finanslovspakker 252 · Elitekonsensus, frygt for vælgerne og velfærdsreformer i skjul 256 Kapitel 7. Magtens aktører: magten på borgen 260 Partiernes politikformulerende og -godkendende rolle 262 · Hvad blev der af korporatismen? 263 · Indirekte indflydelse 265 · Mediernes rolle 266 · Staten som aktør 268 · EU’s rolle 271 · Magten på Borgen 273 Kapitel 8. Politik, magt og beslutning: magtens processer, politisk kapacitet og demokratisk debat 275 Kollektive politiske aktører 276 · Ydre begrænsninger: de økonomiske udfordringer 279 · Institutionernes magt 282 · Definitionsmagt: ideers betydning 286 · Politik på dansk 292 · Beslutnings kapacitet 295 · Demokratisk underskud? 297 Litteratur 302 FORORD Da Magtudredningen blev igangsat i 1998, var analyser af politiske beslut- ningsprocesser på nationalt plan endnu temmelig sjældne i dansk politologi, og området var heller ikke dyrket i de øvrige nordiske magtudredninger. Det var bl.a. på den baggrund, beslutningsprocesser blev gjort til et af den danske magtudrednings fokusområder. Det er der siden kommet en stribe publikationer ud af, med ganske forskellige studieobjekter og tilgangs- vinkler. Nærværende publikation sætter fokus på større reformer inden for pensions-, skatte- og arbejdsmarkedspolitikken. Bogen viser bl.a., at forholdsvis små og gradvise reformer kan føre til store ændringer. Også selv om der ofte handles meget kortsigtet og sjældent ud fra nogen langsigtet plan. Bogen tegner også et billede af, at ledende politikere i regeringen har en ganske afgørende indflydelse. Organisatio- nerne inddrages mere efter forgodtbefindende, og medierne og dermed offentligheden holdes i væsentlig grad ude. Medierne forekommer i øvrigt også at forholde sig overraskende passivt. Partiorganisationerne synes hel- ler ikke at spille nogen væsentlig politikformulerende eller -godkendende rolle. Og EU’s betydning indskrænker sig på disse områder mest til lidt retorik i årene omkring 1990. Det er derfor, vi har kaldt bogen Magten på Borgen. Forstået på den måde, at magten ligger på Christiansborg og de tilstødende ministerier, hvilket vidner om, at det repræsentative demokrati er i live. Samtidig signalerer titlen, at „de repræsenterede“ uden for Borgen er henvist til at være tilskuere til et politisk system, der producerer sine egne dagsordener, problemforståelser og løsningsalternativer. Det var oprindelig håbet, at udenlandske samarbejdspartnere kunne gen- nemføre lignende undersøgelser i andre lande, men dette blev desværre skrinlagt på grund af manglende finansiering. Nogle meget summariske sammenligninger tyder dog på, at dansk politik adskiller sig ved en større lukkethed i beslutningsprocessen og en mindre inddragelse af partierne, bl.a. fordi mange af de afgørende beslutningsprocesser i dansk politik går hurtigt. Endog meget hurtigt. Det er ikke just handlingslammelse, der kendetegner dansk politik. Men der er stærkt behov for komparative undersøgelser, der kunne stille dansk politik i relief. Vi tror, feltet vil ekspandere. Det viser sig også at have appel til vækstlaget. Bl.a. er der skrevet en række speciale- afhandlinger af studerende ved Aalborg Universitet, som det har været en stor fornøjelse at kunne inddrage i dele af bogen her. Det gælder bl.a. afhandlinger af Morten Kallestrup, Peter Houlberg Nielsen, Jesper Ræbild og Holger Spangsberg Kristiansen samt (fra Aarhus Universitet) Henning Kjær Rasmussen. Bogen er et produkt af et godt og frugtbart samarbejde, men en vis arbejdsdeling har været nødvendig. Pensionsområdet er afdækket i fælles- skab, mens arbejdsmarkeds- og efterlønsområdet primært er afdækket af Christian Albrekt Larsen. Jørgen Goul Andersen har afdækket skatteom- rådet og været pennefører på de to indledende og afsluttende kapitler. To studentermedhjælpere, Thor Andreas Nielsen og Mette Højgård Pedersen, har med stor dygtighed hjulpet os med indsamling af dokumenter. Også en stor tak til vores interviewpersoner, der har været åbne og imødekommende over for projektet, samt Beskæftigelses-, Finans- og Statsministeriet, der har ladet os kigge i deres arkiver. Endelig en tak til Peter Munk Christiansen, der har kommenteret arbejdet, og til Annette Bruun Andersen, der har bistået med opsætning og bearbejdning af manuskriptet. Fejl og mangler står selvfølgelig stadig for vores regning. Aalborg, oktober 2004 Jørgen Goul Andersen og Christian Albrekt Larsen KAPITEL 1 MAGT, BESLUTNINGSPROCESSER OG VELFÆRDSREFORMER Denne bog studerer magt og indflydelse på beslutningsprocesserne i forbindelse med en serie store velfærdsreformer i det danske samfund: arbejdsmarkedsreformerne fra 1993 til 2003, efterlønsindgrebet i 1998, skattereformerne fra 1985 til 2003/2004 samt pensionsreformen eller -refor- merne, der startede allerede i 1960’erne og kulminerede med indførelsen af arbejdsmarkedspensionerne på LO-området i 1990’erne. Sidstnævnte er ofte slet ikke bemærket som en reform, for den blev ikke vedtaget i Fol- ketinget. Men arbejdsmarkedspensionerne betyder sammen med en lang række andre større og mindre ændringer, at der er sket et grundlæggende systemskifte i det danske pensionssystem. De øvrige reformer er også omfattende. Arbejdsmarkedsreformerne betød gennemgribende ændringer i politikken over for arbejdsløsheden og de ledige. Skattereformerne betød bl.a. en fradragssanering, som de færreste havde troet mulig – og tilløb til endnu større ændringer. Arbejdsmarkeds- og skattereformerne i 1990’erne betød også en institutionalisering af stærkt ændrede problemopfattelser. Efterlønsreformen havde knapt så stor rækkevidde, men gav anledning til nogle af de mest voldsomme vælgerreaktioner, man har set i dansk politisk historie, hvor Socialdemokratiet på blot ét år efter 1998-valget fik kappet op mod halvdelen af sin vælgertilslutning. Allerede i selve udvælgelsen af disse reformer ligger en punktering