Krone for krone? Endring i arbeidsgiveravgift og konsekvenser for kommunal sektor Roald Sand Even Bjørnstad NTF-notat 2003:8 Krone for krone? Endring i arbeidsgiveravgift og konsekvenser for kommunal sektor Roald Sand Even Bjørnstad NORD-TRØNDELAGSFORSKNING Steinkjer 2003 Tittel : KRONE FOR KRONE? Endring i arbeidsgiveravgift og konsekvenser for kommunal sektor Forfatter : Roald Sand Even Bjørnstad NTF-notat : 2003:8 Prosjektnummer : 1594 ISSN : 1500–2624 Prosjektnavn : Økonomiske konsekvenser ved endret arbeidsgiveravgift for kommunal sektor Oppdragsgiver : Kommunenes Sentralforbund og Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag. Prosjektleder : Roald Sand Prosjektmedarbeider : Gunnar Nossum Layout/redigering : Anders Sønstebø Referat : Dette er en sluttrapport for prosjektet: Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift (RDA) og kommunal sektor. I studien har vi belyst økonomiske konsekvenser og aktuelle kompensasjonsordninger for kommunal sektor ved endringer i RDA. Emneord : Kommunal økonomi, Arbeidsgiveravgift, Kompensasjon, RDA, Inntektssystem Dato : Oktober 2003 Antall sider : 84 Pris : 100,– Utgiver : Nord-Trøndelagsforskning Serviceboks 2533, 7729 STEINKJER telefon 74 13 46 60 telefaks 74 13 46 61 i FORORD Dette er en sluttrapport for prosjektet "Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift og kommunal sektor". Nord-Trøndelagsforskning (NTF) har utført dette prosjektet på oppdrag fra Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU) og Kommunenes Sentralforbund (KS). Prosjektet er gjennomført i perioden 15.6–1.10.03. Kontaktpersoner hos oppdragsgiver har vært Arild Egge i Nord-Trøndelag fylkeskommune (for LU), Fredrik Okkenhaug i KS Nord-Trøndelag samt Øistein Gjølberg Karlsen og Reidar Mork i KS sentralt. Ved Nord-Trøndelagsforskning har Gunnar Nossum, Jørund Aasetre, Anders Sønstebø og Solrun F. Spjøtvold bidratt med ulike former med bistand ved datainnsamling og sluttredigering av rapporten. Even Bjørnstad har skrevet kapittel 3.3 mens Roald Sand har skrevet øvrige deler av rapporten. Erik Revdal har bidratt med kvalitetssikring av notatet. Undertegnede takker alle for innspill og kommentarer underveis i prosjektet. Gjenstående feil og mangler er prosjektlederens ansvar. Steinkjer, oktober 2003 Roald Sand prosjektleder iii INNHOLD side FORORD i INNHOLD iii TABELLER v SAMMENDRAG vii 1. INNLEDNING 1 1.1 Bakgrunn 1 1.2 Formål, problemstillinger og gjennomføring 3 1.3 Oppbygging av rapporten 4 2. METODE OG GJENNOMFØRING 5 2.1 Datagrunnlag 5 2.2 KOSTRA 5 2.2.1 Spørreskjema og intervju 6 2.2.2 Foretaksregisteret 7 2.3 Beregningsmetode 7 2.4 Oppsummering og diskusjon 11 3. RESULTATER 13 3.1 Lønnsutgifter og tilskuddsbehov for fylkeskommuner 13 3.2 Lønnsutgifter og tilskuddsbehov for primærkommuner 14 3.3 Innkjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon 18 3.3.1 Forutsetninger ved beregningene 18 3.3.2 Beregningsmetode 20 3.3.3 Resultater for primærkommuner 20 3.3.4 Resultater for fylkeskommuner 21 3.3.5 Oppsummering bygg og anlegg 22 3.4 Andre foretak som produserer offentlige tjenester 23 3.4.1 Varig tilrettelagt arbeid 24 3.4.2 Private skoler 24 3.4.3 Vann, avfall og renovasjon 25 3.4.4 Andre utskilte foretak 26 3.4.5 Spesialinstitusjoner 27 3.5 Energibedrifter 27 3.6 Kostnadsøkning for kommunal sektor 28 4. KOMPENSERENDE TILTAK 31 4.1 Økonomisk teori 31 4.2 Alternative kompensasjonsordninger 32 4.2.1 RDA for kommunale tjenester 34 4.2.2 Nord-Norge-tilskudd og skjønnstilskudd 35 4.2.3 Regionaltilskudd eller ny post i inntektssystemet 36 iv 4.3 Hva skal det kompenseres for? 37 4.3.1 Økte lønnsutgifter i sone 2, 3 og 4 37 4.3.2 Økt tilskuddsbehov til privat sektor 38 4.3.3 Økte kostnader ved innkjøp av varer og tjenester 39 4.3.4 Økte kostnader for virksomhet av økonomisk art 39 4.3.5 Økte kostnader for øvrig virksomhet av ikke-økonomisk art 40 4.4 Oppsummering 40 5. DISKUSJON OG KONKLUSJON 41 5.1 Innledning 41 5.2 Kompensasjonsbehov 41 5.3 Kompenserende ordninger 43 5.4 Konklusjon 45 LITTERATUR 47 Vedlegg 1: Tabeller Vedlegg 2: Spørreskjema 1. utsending Vedlegg 3: Spørreskjema 2. utsending v TABELLER Tabell side 1.1: Soner for arbeidsgiveravgift i 2002 1 2.1: Avgiftsnivå, lønn og antall årsverk som kompenseres ved bagatellmessig støtte 9 2.2: Andel av lønnsgrunnlag for arbeidsgiveravgift med utgangspunkt i kontorkommune. (Kilde: Rye et al. 2003) 10 3.1: Beregnet kostnadseffekt på fylkeskommunenes lønnskostnader og tilskudd til privat sektor. Etter fylke, 2003-tall (hele tusen) 14 3.2: Beregnet kostnadseffekt på primærkommunenes lønnskostnader og tilskudd til barnehager, pleie- og omsorg og kirke Etter fylke og sone, 2003-tall (hele tusen) 15 3.3: Beregnet kostnadseffekt på primærkommunenes lønnskostnader og tilskudd til barnehager, pleie- og omsorg og kirke. Etter sone, 2003-tall (hele tusen) 16 3.4: Beregnet kostnadseffekt på primærkommunenes kjøp av tjenester til vedlikehold, byggetjenester, nybygg av uniform arbeidsgiveravgiftssats (14,1 %). Etter sonenummer, 2002-tall 20 3.5: Beregnet kostnadseffekt på primærkommunenes kjøp av tjenester til vedlikehold, byggetjenester, nybygg av uniform arbeidsgiveravgiftssats (14,1 %). Fylkesvis etter sonenummer, 2002-tall 21 3.6: Beregnet kostnadseffekt på fylkeskommunenes kjøp av tjenester til vedlikehold, byggetjenester, nybygg av uniform arbeidsgiveravgiftssats (14,1 %) – gjennomsnittsberegning 22 3.7: Beregnet kostnadseffekt for renovasjonsbedrifter som ikke kompenseres fullt ut med bagatellmessig støtte. 2002-tall (hele tusen) 26 3.8: Beregnet kostnadseffekt for energibedrifter, etter eierandel i kommunal sektor. 2002-tall (hele tusen) 28 3.9: Kostnadsøkning for fylkeskommunene. 2003-tall (hele tusen) 29 3.10: Kostnadsøkning for primærkommunene. Etter fylke og sone, 2003-tall (hele tusen) 30 5.1: Kostnadsøkning for primær- og fylkeskommuner. 2003-tall(hele tusen). 42 vii SAMMENDRAG Dette er sammendraget av en sluttrapport for prosjektet "Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift og kommunal sektor", utført av Nord-Trøndelagsforskning på opp- drag fra Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU) og Kommunenes Sentralforbund (KS). Bakgrunn, formål og problemstillinger Ordningen med regionalt differensiert avgift (RDA) er det viktigste distriktspolitiske virkemiddelet i Norge. RDA har bl.a. bidratt sterkt til oppbygging av arbeidsintensiv kommunal sektor i alle områder med nedsatt avgift, og har hatt god effekt på samlet sysselsetting og bosetting i distriktene. EØS-bestemmelsene tilsier at RDA må opp- høre fra 1.1.2004. Et sentralt spørsmål er derfor hvordan en kan kompensere nærings- liv, offentlig sektor og innbyggere i distriktene for økningen i arbeidsgiveravgift. Formålet med prosjektet er å øke kunnskapen om økonomiske konsekvenser for kommunal sektor som følge av endringene i RDA. Det er vektlagt å se nærmere på: • endringer i lønnskostnader og tilskuddsbehov knyttet til dagens nivå på ansatte i foretak som produserer kommunale tjenester • endringer i kostnader knyttes til dagens nivå på innkjøp av varer og tjenester i foretak som produserer kommunale tjenester • aktuelle kompensasjonsordninger for kommunal sektor I kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. 66 2002-2003) ble det for lønnsutgifter og tilskuddsbehov til visse typer privat sektor anslått et kompensasjonsbehov på 1805 mill. kr for primærkommunene og 341 mill. kr for fylkeskommunene. I prosjektet ser vi nærmere på om dette er et reelt nivå på kompensasjonsbehovet i forhold til andre sektorer og utgiftsposter for kommunal sektor. Metode og gjennomføring I analysen har vi forutsatt full omlegging av RDA. Datagrunnlaget for analysen er tidligere gjennomførte beregninger og prosjekter, kommunale regnskaper (KOSTRA), bedrifts- og foretaksregisteret og en egen datainnsamling overfor primær- og fylkes- kommuner samt viktige aktører som samhandler med kommunal sektor. I utgangs- punktet har vi benyttet samme forutsetninger og beregningsmetoder som i St.prp. 66 (2002-2003). I tillegg har vi benyttet alternative beregningsmetoder og sett på økono- miske konsekvenser av en rekke andre områder enn merutgifter for kommunal sektor knyttet til lønn og økt tilskuddsbehov. Rent generelt synes det å være noe usikkerhet knyttet til datagrunnlaget, også i KOSTRA og foretaksregisteret. Til tross for disse svakhetene, mener vi analysen gir et godt grunnlag for å vurdere kompensasjonsbe- hovet i kommunal sektor ved endring i RDA. viii Resultater Tabellen nedenfor oppsummerer våre viktigste resultater når det gjelder kompensa- sjonsbehovet for økte kostnader i hele tusen kr for kommunal sektor: KRD Diff. Innkjøp Sum (2003) lønn og bygg/ Sær- Verna Barne- Sum våre Fylke og sone sum tilskudd anlegg foretak foretak hage diff. anslag Fylkeskommuner LU 232 154 -3 803 3 334 437 0 0 -32 232 122 Øvrige fylkeskom. 109 467 -271 356 0 0 0 85 109 552 Sum fylkeskommuner 341 621 -4 074 3 690 437 0 0 53 341 674 Primærkommuner LU 1 078 908 11 296 30 258 4 444 2 499 28 536 77 034 1 155 942 Øvrige primærkom. 726 275 12 090 7 557 533 1 122 5 858 27 159 753 434 Sum primærkomm. 1 805 183 23 386 37 815 4 977 3 621 34 394 104 193 1 909 376 Sum kom. sektor LU 1 311 062 7 493 33 592 4 881 2 499 28 536 77 002 1 388 064 Sum øvrig kom. sektor 835 742 11 819 7 913 533 1 122 5 858 27 244 862 986 Sum sone 2-4 2 146 804 19 312 41 505 5 414 3 621 34 394 104 246 2 251 050 Kommunal- og regionaldepartementets (KRDs) anslag i St.prp. nr. 66 (2002-2003) vises i kolonne 2. Ved å bruke regnskapsåret 2002 i stedet for 2001, får vi noe andre resultater enn KRD i kolonne 3. Regner vi med økte utgifter til innkjøp ut fra kommu- nenes bygg og anleggskostnader og bransjestruktur (kolonne 4) samt kompensasjon for tidligere utskilling av særbedrifter (kolonne 5), får vi omtrent like anslag på samlet kompensasjonsbehov for fylkeskommunene. I den neste siste kolonnen i tabellen be- regnes forskjellen mellom KRDs anslag og summen av våre anslag på områdene lønn, tilskudd, innkjøp bygg og anlegg og andre varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon, særbedrifter, vernede foretak og barnehage. Fylkeskommunene ser ut til å ha behov for omlag 342 mill. i kompensasjon ved full omlegging av RDA, herav 230 mill. kr berører LU-området.