Jensen • Antonsen • Berg Erichsen • Voldnes • Schade Høin • Voldnes Erichsen • Berg Jensen • Antonsen Bjarne Jensen • Stein Antonsen • Alexander Berg Erichsen Fanny Voldnes • Sidsel M. Schade • Geir Høin KOMMERSIALISERING Kommersialisering av fellesgodene av Kommersialisering AV FELLESGODENE Virkninger på skatteinntekter, lønn og samfunnsøkonomiske kostnader • Høgskolen i Innlandet • 2018 • Høgskolen Skriftserien nr. 2 – 2018 Skriftserien nr. 2 – 2018 Innhold Sammendrag 3 kapittel 6 Summary 5 Gevinst ved salg av barnehager Av Stein Antonsen 102 Forord 7 kapittel 7 kapittel 1 Lønnsforskjeller mellom ansatte Problemstilling, viktige begreper i kommunale og private kommersielle og hovedkonklusjoner sykehjem og barnehager Av Bjarne Jensen 9 Av Alexander Berg Erichsen 117 kapittel 2 kapittel 8 Kommuners mulighet til å utføre Betydningen av skatt og pensjons­ egne tjenester utgifter ved fellesgoder i egenregi Av Fanny Voldnes og Geir Høin 18 sammenlignet med konkurranse­ utsetting kapittel 3 Av Bjarne Jensen 144 Barnehager og sykehjem – omfang, utvikling og organisasjonsformer kapittel 9 Av Sidsel M. Schade 34 Framtidas arbeidsmarked – mangel på arbeidskraft eller kapittel 4 på arbeidsplasser? Skatter og avgifter knyttet til arbeids­ Av Alexander Berg Erichsen 158 plasser og foretak Av Bjarne Jensen og Stein Antonsen 54 kapittel 10 Offentlig eller privat utbygging kapittel 5 og drift av fellesgoder Skatteplanlegging i velferdssektoren – hva lønner seg? Av Stein Antonsen 82 Av Bjarne Jensen 182 Sammendrag Formålet med dette prosjektet er å avklare på 639 millioner kroner. Av dette ble 187,7 mil­ hvilke virkninger produksjon av fellesgoder har lioner kroner av salgsgevinstene utbetalt/avsatt i på skatteinntektene i Norge og om virkningene salgsåret og 182,7 millioner kroner ble beskattet er forskjellig avhengig av om fellesgodene ivare­ som utbytte. Resten er beholdt ubeskattet. tas i egenregi, gjennom konkurranseutsetting Hovedårsaken til at kommersiell barne­ og kommersielle selskaper med fast ansatte, hagedrift er så lønnsom er tilskuddsordningen bruk av enkeltpersonforetak, med utenlandsk for private barnehager. Den gir disse barne­ arbeidskraft eller i utlandet. hagene et minimum tilskudd i pensjon på Videre har vi analysert om bruk av kommer­ 13 prosent av kommunalt lønnsnivå, mens ut­ sielle aktører i stedet for egenregi i et helhetlig giftene de private har gjennomsnittlig ikke perspektiv gir lavere kostnader eller bedre felles­ utgjør mer enn fem­seks prosent. Systemet virker goder. Viktige funn i prosjektet er: slik at jo lavere pensjonsutgifter den kommersi­ elle aktøren har, dess bedre blir lønnsomheten. (1) Handlingsrommet for stat, kommuner og fylkeskommuner til å utføre sine egne tjenester (5) Lønnsnivå og pensjon i kommunale barne­ er stort. Egenregi eller bruk av kommersielle hager og sykehjem er høyere enn i kommersielle. løsninger er først og fremst et politisk spørsmål. Gjennomsnittlig er lønnsnivået vel fire prosent Det gjelder også bruk av ideelle aktører. høyere i egenregi, mens pensjonsutgiftene er be­ tydelig høyere i egenregi. Lønnsspredningen er (2) Eierformen private kommersielle aktører langt større i de kommersielle. i barnehager og sykehjem har økt sterkt på bekostning av private ideelle, mens omfanget av (6) Fellesgodene genererer betydelige skatte­ kommunal egenregi er mer stabilt. inntekter fordi den dominerende kostnadsarten (80 prosent) er lønnskostnader, og de gir igjen (3) Analysene fra barnehagesektoren indikerer grunnlag for størsteparten av skatte inntektene at det foregår skatteplanlegging, slik at over­ våre. Egenregi gir høyest skatteinntekter. skudd flyttes fra Norge til utlandet. I sykehjem­ I kommersielle foretak med fast ansatte er de sektoren er indikasjonen ikke så sterk. Analysen noe lavere. De blir vesentlig lavere for enkelt­ av konsernene viser at konsernbidrag og rente­ personforetak. Ivaretas fellesgodene ved bruk fradrag er benyttet aktivt for å flytte overskudd av arbeidskraft fra utlandet eller i utlandet blir fra Norge til utlandet. skatteinntektene redusert vesentlig eller blir helt borte. Kommersialisering og konkurranse­ (4) I alt ni selskaper som er kontrollert i forbin­ utsetting av felles godene svekker derfor inn­ delse med salg av barnehager fikk salgsgevinster tektsgrunnlaget for gode fellesgoder. 3 (7) Kommersialisering og konkurranse utsetting enn ved bruk av egenregi. Hovedkonklusjonen av fellesgodene bidrar til at de «billigste» løs­ er at det ikke er slike gevinster. Den viktigste ningene, som bruk av enkeltpersonforetak, økonomiske virkningen er økte inntekter til utenlandsk arbeidskraft og ivaretakelse i utlan­ eierne av de private foretakene og reduserte inn­ det, vinner fram. Når totalvirkninger beregnes, tekter og lavere pensjonssparing for de ansatte. og det tas hensyn til lavere skatteinntekter og Med andre ord bidrar kommersialiseringen til redusert pensjonssparing, er dette ikke sam­ mer ujevn inntektsfordeling. funnsøkonomisk lønnsomt når det er ledig Konsekvensen av å overføre fellesgodene til arbeidskraft i Norge. Det vil svekke skatteinn­ kommersielle aktører innenlands og utenlands tektene og redusere inntektsgrunnlaget for gode har virkninger på en rekke andre samfunns­ fellesgoder, og forsterke virkninger i retning av forhold. I all hovedsak er disse konsekvensene løsarbeidersamfunnet. negative for de samfunnsmålene vi har i Norge. Det er heller ikke dokumentert at kommersielle (8) Formålet med prosjektet har vært å belyse om aktører i dekningen av fellesgoder gir mer og bruk av kommersielle foretak til å ivareta felles­ bedre innovasjon. godene gir lavere kostnader og bedre fellesgoder Summary The purpose of this project is to establish the (4) In all, nine companies controlled in connec­ effects of the production of collective benefits tion with the sale of kindergartens booked sales on Norway’s tax incomes and if these effects profits totalling NOK 639 million, of which 87.7 vary according to whether the collective goods million were paid out or allocated in the year of are managed in­house or, through tendering, the sales, whereas 182.7 million were taxed as by commercial companies with permanent income. The rest was kept by the companies, un­ employees, by sole proprietorships, or by the use taxed. of foreign manpower in Norway or abroad. The main reason that commercial kinder­ Further we have analysed whether using gartens are so profitable, is the public subsidy commercial players to manage collective bene­ of p rivate kindergartens. Under this scheme, fits in an all over perspective leads to lower costs private companies receive a minimum pension than when services are provided inhouse. Impor­ subsidy of 13 per cent of the municipal wage tant project findings are: level, whereas the expenses these companies incur on average amount to no more than 5 – 6 (1) Central, county and local governments have per cent. The system is geared so that the private ample opportunities to produce public ser­ players’ pension costs are inversely proportional vices in­house. Producing services in­house or to their profitability. through the use of commercial services is mainly a matter of political choice. This also applies to (5) Wage levels and pension costs are higher in the use of not­for­profit entities. municipal kindergartens and nursing homes than in commercial institutions. On average, (2) The use of privately owned, commercial in­house production wage levels are well over 4 players in kindergartens and nursing homes has per cent higher than in the commercial sector, skyrocketed, at the expense of private, not­for and pension costs are considerably higher in profit organizations, while the extent of inhouse in­house production. The wage spread is also production is more stable. much greater than in the commercial sector. (3) The analysis indicates that aggressive (6) Collective benefits generate substantial tax tax­planning and profit­shifting is taking place revenues because the dominating cost category in the kindergarten sector, while in the nursing (80 per cent) is labour costs, which make up home sector indicators are not as clear. The the bulk of our tax revenues. In­house produ­ analysis of groups of companies show that ction generates more tax revenue. Commercial group contributions and interest deductibility companies with permanent employees gene­ are actively used to shift profits out of Norway. rate slightly less, whereas sole proprietorships 5 represent a significant decrease in tax revenues. (8) The project aimed to ascertain whether using If collective benefits are managed by foreign commercial players to manage collective bene­ manpower in Norway or from abroad, the fits leads to lower costs and better benefits than tax basis is substantially reduced or eroded when services are provided in­house. The main al to gether. Commercializing and tendering conclusion is that there are no such gains. The collective goods thus undermine the revenue most important economic effect is an increase in basis for financing quality public services. private owners’ revenues and reduced revenues and savings for employees. In other words, (7) Commercializing and tendering collective commercialization drives income inequality. goods favour the «cheapest» solutions, inclu ding The consequences of transferring collective the use of sole proprietorships, foreign man­ benefits to domestic and foreign commercial power and management from abroad. When players impact on a number of other societal the total impacts are factored in and lower tax conditions.