Tribuna 2020 L’unità nazionale alla prova della pandemia INDICE INTRODUZIONE ...................................................................................................................... 3 MASSIMO LUCIANI .................................................................................................................. 5 CESARE PINELLI ..................................................................................................................... 7 PAOLO RIDOLA ........................................................................................................................ 9 ORIANO GIOVANELLI .......................................................................................................... 15 ANNA FINOCCHIARO ........................................................................................................... 19 PAOLO COSTA ........................................................................................................................ 23 GIANCARLO MONTEDORO ................................................................................................... 27 PAOLO CIRINO POMICINO..................................................................................................... 29 BENEDETTA LIBERALI ......................................................................................................... 31 EUGENIO GAUDIO ................................................................................................................ 39 ALBERTO LUCARELLI E LUCA LONGHI ............................................................................ 41 FABIO PINELLI ...................................................................................................................... 45 BRUNO TABACCI .................................................................................................................... 49 MARCO MACCHIA ................................................................................................................. 53 FRANCESCO SAITTO .............................................................................................................. 57 VINCENZO LIPPOLIS ............................................................................................................. 61 FRANCESCO CLEMENTI ....................................................................................................... 63 TANIA GROPPI ....................................................................................................................... 67 GRUPPO COORDINATO DA GIOVANNA DE MINICO: FULVIA ABBONDANTE, GIOVANNA DE MINICO, MARIA FRANCESCA DE TULLIO E LAURA GRIMALDI .............................. 71 INES CIOLLI ........................................................................................................................... 81 GIUDITTA BRUNELLI ............................................................................................................ 85 2 INTRODUZIONE italiadecide apre nel suo sito web uno spazio di dibattito nella forma di una Tribuna con un tema semestrale. Per il primo semestre fino alla fine del 2020 si propone il tema dell’unità nazionale come valore costituzionale alla prova della pandemia. Una grande tradizione democratica per la forza della sua Costituzione, consolidatasi resistendo ad aspre divisioni e drammatiche vicende, rischia per la prima volta una crisi che la colpisce direttamente, investendo la forma di Stato. Infatti, confusione e conflitti si sono manifestati soprattutto nei rapporti tra i principali enti che costituiscono la Repubblica: Stato, Regioni e Comuni. Non si tratta solo della dialettica tra Stato e autonomie su rilevanti temi di legittimità e di merito, esasperata dalla drammaticità degli eventi, dal pericolo per la vita e dalla responsabilità degli enti territoriali per la salute delle rispettive comunità, in relazione alle differenziazioni territoriali. C’è una decisiva differenza di qualità e di misura rispetto ad analoghe tensioni verificatesi anche in altri paesi. È la mancanza di un reciproco riconoscimento dei ruoli e delle rispettive difficoltà. Allo Stato centrale sono di conseguenza mancati non le basi giuridiche, ma principalmente il riconoscimento e l’accoglimento del suo essenziale ruolo di Istituzione che tiene insieme il Paese, oltre a capacità organizzative ed operative corrispondenti alle esigenze e alle attese, fenomeni tutti risalenti che si acutizzano drammaticamente in circostanze così difficili e avverse. Da un lato si stabilisce nei fatti un circolo vizioso tra mancanza di riconoscimento, mancanza di autorevolezza e di capacità di azione e concertazione. Dall’altro i Presidenti delle Regioni e i Sindaci dovrebbero operare in forme consapevoli e coerenti con il quadro nazionale e con le difficoltà che nel quadro nazionale si presentano. Inoltre l’esercizio dei vasti poteri derivanti dalla elezione diretta, in assenza di contrappesi, dovrebbero essere assistiti da prassi adeguate soprattutto nel caso in cui questi organi si trovino ad esercitare funzioni primarie nel concorso con lo Stato, a norma degli articoli 114, 118 e 120 della Costituzione, non in una chiave gerarchica ad essa estranea, ma rispettando i princìpi di correttezza e di equilibrio nei rapporti tra organi costituzionali e di rilievo costituzionale. Nell’emergenza Coronavirus sembrano acutizzarsi tutti i problemi fin qui accumulati e le fratture profonde che attraversano il Paese insieme alle lacerazioni più recenti. Alle spinte centrifughe delle fratture italiane, recenti e di lunga durata, si è opposta fino ad ora con successo la forza della Costituzione repubblicana (si veda il recente volume de “Il Politico” “Ricomporre le parti. Fratture e continuità nella storia delle istituzioni repubblicane”, curato da Luciano Violante), che ora sembra perdere effettività lungo la linea portante della forma di Stato costituita dai rapporti Stato-Autonomie. ______________________ Contributo pubblicato il 6 maggio 2020 e disponibile al link http://www.italiadecide.it/tribuna/introduzione-alla-tribuna-2020-di-italiadecide/ 3 Massimo Luciani, Cesare Pinelli e Paolo Ridola, tra i massimi costituzionalisti italiani, che hanno costantemente guidato la riflessione della nostra Associazione su questi temi, hanno sostenuto in loro recentissimi scritti che si dovesse fare riferimento alla Costituzione e ai suoi princìpi e non a riforme improvvisate e divisive. Pinelli rintraccia le basi della regolazione dell’emergenza nelle norme specifiche della Costituzione e della legislazione in materia. Luciani segue i percorsi delle fonti del diritto dell’emergenza, individuandone il fondamento ultimo proprio nella salus rei publicae, che si declina proprio nei princìpi dell’indivisibilità e dell’unità della Repubblica e in quello dell’intangibilità degli princìpi supremi elementi caratterizzanti del vigente ordine costituzionale. Nella stessa direzione di riaffermazione di tali princìpi, prima di ogni altra considerazione, vanno i commenti resi noti via social da Paolo Ridola1. Le immediate prese di posizione di tre autorevoli costituzionalisti ci rafforzano nel proporre come tema di dibattito - aperto ad ogni altra opinione - le considerazioni esposte, che nascono dalla emergenza coronavirus alla luce della riflessione svolta fin dall’inizio da italiadecide a sostegno di una concezione aperta, dinamica e niente affatto rituale dell’unità nazionale, come espressione del principio democratico e repubblicano. 1https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=10219155148447434&id=1169051487?sfnsn=scwspwa &extid=SnhQnrWxpUO8a3YJ 4 MASSIMO LUCIANI* 1. La questione dell’unità nazionale è stata nuovamente posta, e prepotentemente, dall’emergenza sanitaria. E lo è stata sia nella prospettiva dei rapporti fra centro e periferia sia in quella della cultura politica, delle ragioni, direi del sentimento, del nostro stare assieme. Sono questioni che vanno affrontate con lo sguardo rivolto al vorticoso andamento del presente, ma anche all’incerto configurarsi del futuro. 2. L’incertezza del quadro normativo derivante dal sovrapporsi di interventi centrali, regionali e locali è stata percepita da tutti i cittadini e ha gravemente pesato sulla loro capacità di orientamento e di programmazione delle attività personali nel periodo emergenziale. È curioso che contro questo stato di cose abbiano protestato anche molti di coloro che hanno dedicato una parte significativa della loro attività scientifica alla contestazione del “falso mito” della certezza del diritto, bollato come un’illusione statalista e illuminista che nel mondo liquido e globalizzato di oggi non avrebbe più alcun significato. Evidentemente, quando si scende dall’iperuranio del vagheggiato costituzionalismo globale alla dura realtà della vita quotidiana il denigrato armamentario dei giuspositivisti serve ancora a qualcosa... Lasciamo stare, però, questi tristia intellettuali e veniamo al punto. In un periodo di emergenza nazionale il centro della decisione pubblica non può che essere, esso stesso, nazionale. Nella vicenda della pandemia da Covid-19 il Governo ha proceduto nella direzione costituzionalmente corretta, prima proclamando lo stato di emergenza di rilevanza nazionale, poi normando con decreti legge e con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, legittimati dal codice della protezione civile e dagli stessi decreti legge emergenziali. Nondimeno, proprio sul piano dei rapporti con le autonomie qualcosa non ha funzionato, perché è stato dato loro, allo stesso tempo, troppo e troppo poco spazio. Troppo,