Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2020–2021 35 387 Parlementair onderzoek uitvoeringsorganisaties Nr. 2 BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE UITVOERINGSORGANISATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 25 februari 2021 De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties biedt u hierbij het eindrapport aan van het parlementaire onderzoek naar de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties, dat zij op grond van de haar op 6 februari 2020 gegeven opdracht (Kamerstuk 35 387, nr. 1) heeft uitgevoerd. Het eindrapport heeft de titel «Klem tussen balie en beleid». De verslagen van de openbare hoorzittingen die hebben plaatsgevonden, zijn onder Kamerstuk 35 387, nr. 3 aan het eindrapport toegevoegd. Tevens is een overzicht van gevraagde en ontvangen position papers als aparte bijlage aan het eindrapport toegevoegd.1 De voorzitter van de commissie, Bosman De griffier van de commissie, Boeve 1 Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl kst-35387-2 ISSN 0921 - 7371 ’s-Gravenhage 2021 Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 387, nr. 2 1 De leden van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. Van links naar rechts: M. Groot- huizen, C.M. van Brenk, A. Bosman (voorzitter), N. Özütok (ondervoorzitter), E.J. Slootweg, C. Laçin, J.W.M. Kerstens De leden en de staf van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties. Achterste rij van links naar rechts: B. Lensen-Goossen, M.J. Visscher-de la Combé, A.L. Kodde, L. Boeve, S. Kraaijen- oord, N.E. Stroeker, P.A.M. van Goch, M. van het Loo. Middelste rij: A. Bosman, E.J. Slootweg, J.W.M. Kerstens. Voorste rij: M. Groothuizen, C.M. van Brenk, N. Özütok, C. Laçin. Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 387, nr. 2 2 Inhoudsopgave Voorwoord 4 Samenvatting 6 Deel I 14 1 Inleiding: de menselijke maat uit het oog verloren 14 1.1 Aanleiding: zorgen over problemen bij uitvoeringsorga- nisaties 14 1.2 Totstandkoming van dit rapport 16 1.3 Verheldering van centrale begrippen in het onderzoek 20 1.4 Leeswijzer: opbouw van het rapport 26 2 Documentanalyse oorzaken van problemen in de uitvoering 27 2.1 Oorzaken in de totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving 27 2.2 Oorzaken in de uitvoeringsfase van beleid en wet- en regelgeving 30 2.3 Oorzaken in de evaluatiefase van beleid en wet- en regelgeving 32 2.4 Oorzaken door sturing in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties 33 2.5 Tot slot 35 Deel II 36 3 Totstandkoming van beleid en wet- en regelgeving 36 3.1 Gedetailleerde regeerakkoorden belemmeren de uitvoering 37 3.2 Uitvoeringstoetsen verschillen, zijn soms te rooskleurig en vaak complex 38 3.3 De wetgever moet meer aandacht hebben voor doenvermogen van burgers 46 3.4 Behandeling in de Tweede Kamer: de uitvoering is te veel een blinde vlek 50 3.5 De complexiteit van wet- en regelgeving en dus van de uitvoering, groeit 57 4 De menselijke maat in de uitvoering van beleid en wet- en regelgeving 62 4.1 Ondanks de goede prestaties ontstaan problemen, vaak door meerdere factoren 62 4.2 Omgang conflicterende waarden bemoeilijkt door onduidelijke maatschappelijke opgave 64 4.3 Taken en middelen zijn niet in balans 69 4.4 Problemen in de uitvoering worden soms laat gesigna- leerd of geadresseerd 73 4.5 Tweede Kamer niet optimaal geïnformeerd over problemen in de uitvoering 78 4.6 Tweede Kamer vult haar controlerende taak niet adequaat in 82 5 De menselijke maat in besluiten van professionals 86 5.1 Het ontbreekt professionals aan de benodigde discretio- naire ruimte 87 5.2 Belemmeringen bij benutten van ruimte voor maatwerk 92 5.3 Maatwerk mogelijk in schrijnende situaties, meer aandacht nodig voor preventie 96 5.4 Professionals zijn niet altijd voldoende toegerust op het bieden van maatwerk 99 5.5 Grotere afstand tussen professionals en burgers 101 Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 387, nr. 2 3 6 Dynamiek in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties 103 6.1 Gelijkwaardigheid in de driehoek dient de burger 104 6.2 Grote afstand tussen beleid en uitvoering 104 6.3 Dominantie van departementen bij de beleidsontwikke- ling 109 6.4 Ook een dominante positie van departementen bij de informatievoorziening 114 6.5 Onvoldoende kennis van de uitvoering bij de Tweede Kamer en departement 119 6.6 Tweede Kamer verliest het belang van de uitvoering soms uit het oog 122 6.7 Onvoldoende direct contact tussen Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties 125 Deel III 131 7 Conclusies en aanbevelingen 131 7.1 Zeven conclusies over de oorzaken van uitvoeringspro- blemen 132 7.2 Zeven aanbevelingen voor dienstverlening met een menselijker gezicht 138 Epiloog 145 Bronnenlijst 146 Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording 154 Bijlage 2. Toelichting op de hoofdbegrippen in het onderzoek 162 Bijlage 3. Brieven en berichten aan de TCU 167 Bijlage 4. Overzicht gesprekspartners openbare hoorzittingen 169 Bijlage 5. De TCU-aanbevelingen vergeleken met de aangekon- digde kabinetsmaatregelen 171 Bijlage 6. Afkortingenlijst 181 Voorwoord Iedereen in Nederland komt op enig moment in aanraking met een uitvoeringsorganisatie. Er zijn heel veel uitvoeringsorganisaties door de politiek ingesteld om de uitvoering op afstand te zetten van het beleid, op afstand van de waan van de dag, zal ik maar zeggen. Voor het overgrote deel van de uitvoering kunnen we concluderen dat het goed gaat en dat het goed geregeld is. Maar daar waar het mis gaat, gaat het vaak gruwelijk mis en komen mensen vreselijk in de knel. En zien zij geen mogelijkheid om daar weer uit te komen. Daarnaast moeten we conclu- deren dat ook de uitvoeringsorganisaties zelf niet, of te beperkt, in staat zijn om deze groep mensen te helpen. We concluderen dat ze niet in staat zijn om dat maatwerk te leveren wat nodig is om deze mensen, die tussen wal en schip zijn gevallen, weer op de been te helpen. Hebben uitvoe- ringsorganisaties nog zicht op de menselijke maat in hun handelen? Hebben ze die ruimte voor de menselijke maat ook gekregen van de wetgever? En gebruiken ze die ruimte ook? Om die vragen te beantwoorden heeft de Kamer de motie Heerma c.s. aangenomen om het verlies aan de menselijke maat bij de uitvoeringsor- ganisaties te onderzoeken. Deze motie is unaniem door de Kamer aangenomen, daarmee het belang onderstrepend van een compleet onderzoek waarin ook de rol van de Kamer een belangrijk onderdeel is. Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 387, nr. 2 4 We hebben niet gekeken naar afzonderlijke problemen of incidentele gevallen, maar naar rode draden in het geheel. Wanneer gaat de uitvoering van overheidsbeleid goed en wanneer gaat het zodanig mis dat burgers in de knel komen? Wat moet er gebeuren om uitvoerbaar beleid tot stand te brengen met oog voor de menselijke maat? Daarbij hebben we ons als commissie verdiept in alle stukken en onderzoeken die al beschikbaar waren om ons een beeld te vormen. Cruciaal voor onze beeldvorming waren echter alle gesprekken die we met betrokken vertegenwoordigers van vakbonden, belangenorganisaties van burgers, de uitvoeringsorganisaties van balie tot beleid, ministeries, externe experts, hoogleraren en Kamerleden hebben gevoerd. Deze openhartige gesprekken gaven inkleuring aan de wereld van de uitvoering. De belangrijkste constatering van iedereen die we spraken was dat er te weinig, of zelfs geen, aandacht was en is voor de uitvoering en de effecten die de wetgever (Kamer en kabinet) heeft op die uitvoering. Als gevolg daarvan komt de burger klem te zitten tussen balie en beleid en raakt de menselijke maat uit het oog verloren. Dit rapport zal verder aangeven waar we de tekortkomingen zijn tegen gekomen en welke risico’s die met zich meebrengen. We sluiten af met aanbevelingen om de uitvoering in de toekomst weer te voorzien van de menselijke maat. De kern van dit rapport is dan ook dat we moeten praten met de betrokken burgers en met de uitvoering. En dan niet met de top van de uitvoering, maar juist met de werkvloer. Pas dan hebben we zicht op de uitwerking van beleid en kunnen we zien waar het goed gaat of waar mensen klem komen tussen balie en beleid. Pas dan kunnen we de lessen toepassen op de menselijke maat. Een belangrijke constatering is dat er vaak over de uitvoering wordt gesproken, maar te weinig mét de uitvoering wordt gesproken. We zien dat er sprake is van een zogenaamde «leemlaag» tussen de werkvloer en de top van de uitvoeringsorganisatie en het ministerie. Informatie komt gekleurd aan bij de Tweede Kamer omdat in alle tussenliggende lagen mensen de problemen iets afzwakken. Er is heel hard gewerkt aan dit rapport, vaak ook onder lastige omstandig- heden. Door de coronamaatregelen was het vaak niet mogelijk om fysiek bij elkaar te komen of mensen te horen. Mede door de inzet van de zeer deskundige staf ligt er nu een rapport met heldere conclusies en aanbeve- lingen. Daarom een bijzonder woord van dank aan Liselotte Boeve, Natasha Stroeker, Peter van Goch, Sarah Kraaijenoord, Mirjam van het Loo en Maya Visscher-de la Combé. André Bosman, voorzitter Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 387, nr. 2 5 Samenvatting Wat zijn de oorzaken van problemen bij de uitvoering van overheidsbeleid? En wat zijn mogelijke oplossingen? Deze vragen stelt de Tweede Kamer zich naar aanleiding van diverse problemen in de uitvoering die burgers klem zetten. Voorbeelden zijn wachtlijsten voor 75-plussers die hun rijbewijs willen verlengen, of jongeren met een beperking die een extraatje van hun werkgever moeten inleveren omdat ze een (gedeeltelijke) Wajong-uitkering krijgen. De Tweede Kamer heeft de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties ingesteld om de vragen te beantwoorden. De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) onderzoekt het hele traject: van balie tot beleid. Ze zoekt niet naar wat er is misgegaan bij afzonderlijke problemen of in incidentele gevallen, maar naar rode draden in het geheel.