Maestría en Administración y Políticas Públicas Universidad de San Andrés Décimo primera promoción Tesis de graduación Jugar con fuego Intereses y vetos de los actores en la definición de la regulación nacional de control de tabaco en la Argentina Pablo S. Cattoni N° de legajo: DNI0026420654 Director: Diego Reynoso Buenos Aires, 24 de marzo de 2019 1 Maestría en Administración y Políticas Públicas Universidad de San Andrés Décimo primera promoción Tesis de graduación Jugar con fuego Intereses y vetos de los actores en la definición de la regulación nacional de control de tabaco en la Argentina Pablo S. Cattoni N° de legajo: DNI0026420654 Director: Diego Reynoso Buenos Aires, 24 de marzo de 2019 1 A mis noctilucas, causa y consecuencia de este trabajo. 2 Mi abuelita, que Dios tenga en su gloria, decía siempre: -Hay que ser Belcebú para vencer a Satanás. Carlos Fuentes La Silla del Águila 3 Sumario En los últimos años una gran cantidad de países del mundo han avanzado en la regulación de la producción, el consumo, la comercialización y la publicidad de productos de tabaco. La República Argentina, por su parte, demoró durante años la adopción de una acción concreta, decidida y adecuada del Estado Nacional para abordar la problemática de los efectos que genera el consumo de cigarrillos en el país. Recién con la sanción de la ley Nº 26.687, en junio de 2011 y luego de varios años de discusión, pudo alinearse con las tendencias internacionales, al establecer la prohibición de la publicidad masiva de productos elaborados con tabaco, la obligación de incluir mensajes de advertencia en los paquetes de cigarrillos y la definición de limitaciones al consumo de cigarrillos en espacios privados de acceso público, entre otras cuestiones. Diversos fueron los motivos que impidieron que los proyectos de regulación de control de tabaco siguieran adelante durante tanto tiempo, lo que retrasó la posibilidad de contar con una normativa nacional que brindara soluciones para un problema de tanta repercusión en la salud pública como es el tabaquismo. El objetivo central de este trabajo es abordar la problemática desde una perspectiva que permita reconocer a los intereses involucrados en la discusión política de la temática y analizar el juego de los actores con influencia para gestionar la agenda pública y política. Busca demostrar que la falta de transparencia y diálogo abierto en la gestión de intereses de los diferentes actores involucrados y la radicalización de sus posturas, sumados a análisis incompletos y sesgados de la problemática obstaculizaron la definición de una regulación balanceada y eficiente de control de tabaco en nuestro país. Palabras clave: Tabaco – Tabaquismo – Lobby – Gestión de intereses – Actores – Teoría de los juegos – Congreso - Políticas públicas – Salud – Impuestos 4 Abstract In recent years, many countries have defined regulation on production, consumption, marketing and advertising of tobacco products. Meanwhile, Argentina took a long time to take a certain, decided and adequate action to tackle the issue of the effects of smoking in the country. National Law #26,687, passed in June 2011 after many years of debate, allowed the possibility to align the country with international trends by stablishing a complete ban of tobacco advertising in mass Media, the introduction of graphic health warnings on packs and the definition of public space smoking ban, among other resolutions. There were many reasons why the bills on tobacco control did not move forward for so long, which delayed the possibility of having a national law that could have brought solutions to such an important issue as tobacco consumption. The main goal of this thesis is to tackle the topic from a perspective able to recognize involved interests on the political discussion on the matter and analyze the way in which influential stakeholders managed the issue on the public and political agenda. The aim is to showcase how the lack of transparency and open dialogue among stakeholders and the radicalization of their positions along with incomplete and biased analysis of the issue jeopardized the definition of a balanced and efficient regulation of tobacco control in Argentina. Key words: Tobacco – Lobby – Issues Management - Stakeholders – Theory of games – Congress – Public policies – Health – Taxation 5 Introducción “El consumo de cigarrillos es adictivo. (…) Fumar provoca cáncer de pulmón, enfermedades cardiacas, enfisema y otras enfermedades graves en los fumadores. Los fumadores son mucho más propensos que los no fumadores a desarrollar enfermedades como el cáncer de pulmón. No existe tal cosa como un cigarrillo ‘seguro’”1, informa desde su sitio web Massalin Particulares, filial de la compañía tabacalera global Philip Morris y líder en el mercado argentino de cigarrillos. Por su parte, según la Secretaría de Salud de la Nación, “el tabaco es la principal causa de muertes prevenibles, enfermedades y discapacidades en el mundo. Cada año mueren 5 millones de personas en el mundo a causa del tabaquismo. Se espera que en el año 2030 sean 10 millones de muertes de las cuales 7 millones ocurrirán en países pobres. La mitad de la gente que fuma va a morir de una enfermedad relacionada al consumo de tabaco. Los fumadores viven en promedio 10 años menos que los no fumadores y esta reducción es mayor en función de la cantidad fumada. Cada año en Argentina, mueren más 40.000 personas por enfermedades relacionadas con el tabaco. Esto representa el 16 % del total de las muertes de personas mayores de 35 años”2. Tanto desde la perspectiva de la industria tabacalera como desde el punto de vista del organismo público que trabaja por la salud pública coinciden: son innegables los efectos del hábito de fumar sobre los consumidores. Por eso, en los últimos años se han desarrollado en casi todo el mundo distintos controles estatales que recaen sobre su fabricación, comercialización y consumo. Nuestro país, en comparación, se mantuvo retrasado muchísimos años en la materia. Hasta junio de 2011, el marco regulatorio en el ámbito nacional, y más allá de las diferentes normativas provinciales y municipales vigentes, estaba determinado por la ley nacional N° 23.344, sancionada en 1986, que sólo establecía restricciones mínimas en la publicidad de cigarrillos, que habían quedado obsoletas frente a las propias restricciones que la industria tabacalera se auto-imponía, mucho más restrictivas que los definía esa regulación. Si bien se intentó alcanzar en reiteradas oportunidades una nueva legislación y actualizara la normativa vigente, recién el 13 de junio de 2011, con la promulgación de la ley nacional Nº 1 http://www.pmi.com/marketpages/pages/market_en_ar.aspx 2 Programa Nacional de Control de Tabaco: http://www.msal.gov.ar/htm/site_tabaco/noticia.asp?IDNoticia=199 6 26.6873, se concretaron los esfuerzos. Según el texto aprobado, se establece la prohibición de la publicidad masiva de productos elaborados con tabaco, la obligación de incluir mensajes de advertencia en los paquetes de cigarrillos, la definición de limitaciones al consumo de cigarrillos en espacios privados de acceso público, y la prohibición de la venta de cigarrillos a menores de 18 años, entre otras cuestiones4. Hasta tanto, podía afirmarse que no existía en la Argentina una acción concreta, decidida, efectiva y adecuada para abordar la problemática de los efectos que genera el consumo de tabaco en el país. Durante esos largos años de discusión, se analizó, trató y truncó una gran cantidad de proyectos de leyes nacionales en la materia. Al no prosperar estos, algunas provincias (y hasta municipios cuando las provincias no lograron sancionar normativas) avanzaron con legislaciones para regular tanto el consumo (prohibiciones o restricciones para fumar en espacios públicos cerrados) como la publicidad del tabaco (prohibiciones y restricciones). Los objetivos entre estas eran compartidos, pero en la práctica distintas leyes se tradujeron en maneras muy diferentes de operar. Ante la severa problemática social que genera el consumo de productos derivados del tabaco, se hacía necesaria la intervención del estado federal para conseguir un cauce que redujera el número de fumadores y los efectos que esto produce, pero que, a la vez, respetara la libertad de elección de las personas y no avasallara derechos constitucionales como la libertad de expresión y comercio de una industria lícita que brinda legítimo trabajo y fondos derivados de la recaudación tributaria sobre el consumo de cigarrillos. Diversos fueron los motivos que impidieron que los proyectos de regulación de control de tabaco siguieran adelante, lo que evitó contar con una única normativa nacional. En el tratamiento social y público de la discusión surge como causa fundamental la agresiva gestión de intereses de la industria tabacalera, muchas veces comprendida como tráfico de influencias o relacionada con 3 Boletín Oficial de la República Argentina, 14 de junio de 2011. http://www.boletinoficial.gov.ar/Inicio/index.castle?s=1&fea=14/06/2011 4 Esta iniciativa significó un cierre a años de discusión laberíntica en la cuestión y una positiva alineación de la Argentina con las tendencias internacionales en la materia. No obstante, si bien brinda un marco general y aplicación efectiva en algunas definiciones, como el empaquetado o la composición de los cigarrillos que se vendan en todo el país, puede interpretarse que, de no mediar adhesión puntual a la regulación, en otras cuestiones, como la publicidad, permanezca la dispersión y las discusiones normativas