EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y URBANO EN COLOMBIA Miguel Patiño Posse Universidad de Alicante Facultad de Derecho Departamento de Estudios Jurídicos del Estado Programa de doctorado en Derecho Ambiental EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y URBANO EN COLOMBIA TESIS DOCTORAL presentada por: Miguel PATIÑO POSSE Director: Dr. D. Juan José Díez Sánchez Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Alicante Director Honorario Dr. D. Ramón MARTÍN MATEO Catedrático emérito de Derecho Administrativo Alicante, Diciembre 2008 1 EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y URBANO EN COLOMBIA ÍNDICE PRESENTACIÓN 11 – 18 1. OBJETIVOS 11 – 15 2. RAZONES E INTERÉS DE LA ELECCIÓN DEL TEMA 15 3. PRETENSIONES FUNDAMENTADORAS 15 – 17 4. METODOLOGIA Y SISTEMÁTICA UTILIZADAS 17 – 18 PRIMERA PARTE CONSIDERACIONES GENERALES INTRODUCCIÓN. EL CRECIMIENTO INCONTROLADO DE LOS GRANDES CENTROS URBANOS Y EL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD 19 – 62 I. PLANTEAMIENTO DESDE LA PERSPECTIVA ECOLÓGICA Y DESDE LA FUNCIÓN ANCILAR DEL DERECHO 19 – 24 II. EL ENFOQUE HOLÍSTICO E INTERDISCIPLINARIO DE LAS REGULACIONES AMBIENTALES URBANAS Y DE LAS SECTORIALES DE RECURSOS NATURALES 24 – 27 III. APORTACIONES DOCTRINALES AMBIENTALES AL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD URBANA 27 – 31 1. El concepto de sustentabilidad urbana 27 – 29 2. Las nociones de sustentabilidad primaria y secundaria 29 – 30 3. Las nociones de sustentabilidad táctica y estratégica 30 – 31 IV. PRESENCIA E INFLUENCIA DEL DERECHO AMBIENTAL EN LA SOSTENIBILIDAD URBANA 31 – 62 1. El derecho ambiental urbano 31 – 37 2. La aplicabilidad del principio contaminador-pagador 37 – 42 3. La aplicabilidad del principio de precaución 42 – 59 3.1. El caso resuelto por la Sentencia del Consejo de Estado colombiano de 10 de octubre de 2004 44 – 54 3.2. Valoraciones en torno a esta resolución 54 - 59 2 4. Otros principios del Derecho ambiental de aplicación para la sostenibilidad ecológica urbana 59 – 62 CAPÍTULO I ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA 63 – 104 1. Interacciones entre el ordenamiento ambiental y el ordenamiento territorial y urbanístico 63 – 72 1.1 Cuestiones previas 63 – 66 1.2. En especial, la incidencia de la Evaluación de Impacto Ambiental y de la Evaluación Ambiental Estratégica 66 – 72 2. Bases constitucionales del ordenamiento ambiental y de la ordenación territorial y urbanística 72 – 83 2.1. Principios y fundamentos 72 – 75 2.2. El derecho fundamental al medio ambiente 75 – 77 2.3. Los derechos colectivos y el derecho al ambiente sano 77 – 83 3. Bases legales del ordenamiento territorial y de la protección ambiental 83 – 104 3.1. El marco normativo fundamental 83 – 104 3.1.1. Las normas urbanísticas 84 – 88 3.1.2. Las principales normas ambientales relacionadas con el ordenamiento territorial 88 – 96 A) El Código de Recursos naturales renovables y Protección del Ambiente 88 – 90 B) La ley de creación del Sistema Nacional Ambiental (90 – 91) C) La Ley de Reforma Urbana 91 – 94 D) Otras normas complementarias 94 – 96 3.1.3. Materias de tratamiento especial en las leyes del ordenamiento urbano 96 – 104 A) Espacios públicos 96 – 97 B) Prevención ambiental 98 – 99 C) Medidas de estímulo y protección legal del medio ambiente urbano 99 – 104 CAPITULO II EL MEDIO URBANO Y LA SOSTENIBILIDAD 105 – 125 1. Planteamiento general 105 – 116 1.1. La ciudad como sistema 106 – 108 1.1.1. El entorno natural 106 – 107 1.1.2. El medio urbano construido 107 – 108 1.2. La Carta de Aalborg sobre un desarrollo urbano sostenible 108 – 111 1.3. El impacto ambiental y la huella ecológica 111 – 116 2. Desarrollo sostenible, ciudad y territorio 116 – 124 3 2.1. Desarrollo urbano y medio ambiente 117 – 119 2.2. La ciudad como fenómeno histórico 120 - 124 2.2.1. La ciudad americana 121 – 122 2.2.2. La ciudad indiana 122 2.2.3. El desarrollo urbano imperfecto 122 – 124 3. Visión de la nueva ciudad 124 – 125 CAPÍTULO III LA SOSTENIBILIDAD EN LA ORDENACIÓN TERRITORIAL 126 – 188 1. Generalidades 126 – 133 1.1. La relación ordenamiento territorial y recursos naturales 127 – 129 1.2. Las limitaciones a la actividad humana 129 – 133 2. Factores determinantes de la sostenibilidad territorial 133 – 137 2.1. Compatibilidad ecológica de los usos de la tierra 133 – 135 2.2. Compatibilidad en la intensidad de los usos 135 – 136 2.3. Coherencia entre los usos y la estrategia del desarrollo territorial 136 – 137 3. Sostenibilidad y expansión urbana 137 – 142 4. Los instrumentos de desarrollo de la ordenación territorial y ambiental urbana 142 – 145 4.1. Los instrumentos de Planificación del Territorio 142 – 143 4.2. Los instrumentos de Gestión del Suelo 143 – 145 5. La aplicación y valoración del ordenamiento territorial 145 – 160 5.1. Obligatoriedad de las normas 150 – 152 5.2. Integración de las normas urbanísticas estructurales en el Plan de Ordenación 152 – 155 5.2.1. Normas urbanísticas estructurales 152 – 154 5.2.2. Normas urbanísticas generales 154 – 155 5.2.3. Normas urbanísticas complementarias 155 – 156 5.3. La compensación de inmuebles sometidos a tratamiento de conservación 156 – 157 5.4. La transferencia de derechos de construcción y desarrollo 157 – 160 6. Insuficiencias y deficiencias de la legislación ambiental para la solución de los problemas urbanos 160 – 162 7. La efectividad de la protección ambiental en su incidencia urbana a través de la jurisprudencia colombiana 162 – 171 8. Excurso comparado sobre protección ambiental en el ámbito urbanístico en la jurisprudencia española 172 – 188 4 CAPÍTULO IV LA TEORÍA DE LA PLANIFICACIÓN AMBIENTAL URBANA 227 – 261 1. Introducción 189 – 190 2. La planificación ambiental en los ordenamientos territoriales y urbanísticos 190 – 217 2.1. Noción de planificación territorial 191 – 193 2.2. El Plan de Ordenación Territorial 194 – 200 2.2.1. Objetivos y estrategias 194 – 195 2.2.2. Metodología 195 – 198 A) Diagnóstico territorial 195 – 197 B) Análisis teórico y propuesta de alternativas 197 – 198 C) Prospectiva territorial 198 – 199 2.2.3. Implementación 199 – 200 2.3. Los Planes como instrumento para el desarrollo sostenible en las áreas urbanas 200 – 207 2.4. Los Planes y los usos del suelo 207 – 217 2.4.1. Clasificación de usos 210 – 212 2.4.2. Servicios públicos básicos 212 – 217 3. La elaboración de los planes de ordenación urbana 217 – 226 3.1. El paradigma ambiental como concepto esencial 217 – 219 3.2. La incorporación de la gestión ambiental 219 – 222 3.3. El establecimiento de objetivos a medio y largo plazo 222 – 224 3.4. La trascendencia de la planificación regional 224 – 226 CAPÍTULO V ORDENACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL Y URBANA 227 - 261 1. Los planes de ordenación territorial y urbana 227 - 232 1.1. El Plan de desarrollo nacional (1994-1998) 227 - 229 1.2. Los planes de desarrollo municipal 229 - 230 1.3. Modalidades de planeamiento 230 - 232 1.3.1. Planes zonales 231 - 232 1.3.2. Planes complementarios 232 2. Los planes de ordenación y la planificación estratégica 232 - 237 2.1. Concepto 232 - 233 2.2. El sistema de planificación estratégica situacional 233 - 234 2.3. Elaboración y contenido 234 - 235 2.4. Componentes fundamentales de los planes territoriales 235 - 237 3. Estado del desarrollo de la planificación territorial 237 - 248 3.1. Las exigencias de la ley 388 de 1997 y su cumplimiento 239 - 240 3.2. La problemática presente en la implementación de los planes territoriales 240 - 245 5 3.3. Características del modelo de ordenación territorial 245 - 248 4. Consideraciones adicionales 249 - 253 4.1. La renovación urbana 249 - 250 4.2. La expropiación forzosa 250 4.3. La valorización y las plusvalías 251 4.4. Las licencias urbanísticas y los curadores urbanos 251 - 253 5. La gestión ambiental urbana 253 - 261 5.1. Introducción 253 - 261 5.2. Las características del sector urbano 254 - 260 5.2.1. Explosión demográfica y concentración urbana 254 - 255 5.2.2. Los impactos ambientales derivados de los procesos de urbanización 256 - 260 5.3. Las líneas estratégicas de la gestión ambiental urbana 260 - 261 5.3.1. Sostenibilidad 261 5.3.2. Calidad de vida 261 CAPÍTULO VI ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN Y GASTO AMBIENTAL 262 - 301 1. Antecedentes 262 2. Las competencias de las Administraciones locales 262 - 264 3. Recursos e inversiones: insuficiencias y deficiencias 264 - 269 4. Supuesto esencial: las aguas residuales de origen doméstico 269 - 282 4.1. El marco normativo 270 - 271 4.2. Estado, manejo y tratamiento 271 - 275 4.3. Realidad dramática: cálculo de caudales tratados 276 4.4. La plantas de tratamiento y su implantación efectiva 277 - 278 4.5. El instrumento económico de las tasas retributivas 279 - 282 5. Otros supuestos de especial relevancia 282 - 292 5.1. La recogida de residuos sólidos 282 - 286 5.1.1. Problemática ambiental 285 - 286 5.1.2. Política para su gestión integral 286 - 288 5.2. Contaminación del aire 288 - 289 5.3. Contaminación del agua 289 - 290 5.4. Contaminación por residuos 290 - 291 5.5. Contaminación acústica 291 - 292 6. Las políticas de producción más limpia 293 - 296 7. El caso especial del impacto ambiental del transporte 296 - 301 7.1. Diagnóstico 296 - 298 7.2. Programas estatales de control de fuentes móviles 298 - 301 6 SEGUNDA PARTE MARCO INSTITUCIONAL DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN UNA URBE LATINOAMERICANA (EN ESPECIAL, UNA CIUDAD-CAPITAL COMO BOGOTÁ) CAPÍTULO VII BASES FUNDAMENTALES PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL URBANA 302 - 337 1. Consideraciones previas sobre la gestión ambiental 302 2. Organismos de la gestión ambiental urbana 303 - 307 2.1. El Consejo Ambiental 303 - 305 2.2. El Sistema Ambiental 305 - 306 2.3. Las Comisiones ambientales 306 - 307 3. Instrumentos de la gestión ambiental urbana 308 - 327 3.1. El Plan de Gestión Ambiental 308 - 320 3.1.1.