LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ L’ordinamento amministrativo della pubblica sicurezza, dalla singolarità nazionale alla proiezione europea Valerio Perotti* Lo studio che segue, di diritto amministrativo comparato, verte sui fondamenti ordinamentali della pubblica sicurezza ed è suddiviso in due parti: nella prima, incentrata sul diritto dell'Unione Europea ed internazionale (in primis OSCE ed ONU), si cerca di desumere, dalla molteplicità spesso non sistematica né organica delle fonti, i tratti qualificanti della materia a livello sovrastatale. Nella seconda parte, invece, tali criteri vengono confrontati con le soluzioni adottate da alcuni legislatori nazionali, con particolare riguardo al caso italiano. L'oggetto di indagine, pressoché misconosciuto a livello dottrinale, è in realtà fondamentale nei modelli contemporanei dello Stato di diritto, laddove la re­ altà operativa italiana - per i più forse inaspettatamente - presenta delle deci­ sive eccellenze, indicate come esempio a livello internazionale. SOMMARIO: PARTE I - 1. Il ruolo dell’Unione Europea nelle politiche di ordine e sicurezza degli Stati membri. Il modello integrato civile/militare nelle strategie di sicurezza interna ed esterna dell’UE. Le discipline di settore degli ordinamenti ONU e NATO. A) Le innovazioni operate dal Trattato di Lisbona. B) Il riparto delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri. C) La normativa dell’Unione Europea in materia di sicurezza e le Raccomandazioni del Consiglio d’Europa: premesse introduttive. Le fonti giuridice dell’OSCE. D) Le fonti normative dell’Unione Europea in ma­ teria di pubblica sicurezza. Verso un istema multipolare ed integrato? E) Il tema della pubblica sicurezza tra fonti internazionali e comunitarie. Il “modello EU­ (*) Avvocato dello Stato. Del presente saggio si pubblica la prima parte, con l’invito - per il Lettore interessato alla integrale fruizione - al successivo numero della Rassegna. 132 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 4/2013 ROGENDFOR”. F) Il “modello MSU” tra diritto internazionale (FPU) e comunitario (IPU). L’approcio integrato civile/militare nelle fonti normative della PESC/PSDC. G) Le politiche di sicurezza nell’ex “Terzo Pilastro” UE: la cooperazione di po­ lizia tra collaborazione e coordinamento. H) Le Agenzie dell’UE strumentali alla collaborazione di polizia. Elementi di sintesi sul modello di sicurezza dell’Unione Europea. PARTE II - 2. Principi generali in materia di pubblica sicurezza: A) Il principio di coordinamento tra ordinamento nazionale e comunitario, nel rapporto con la po­ testà ordinatoria dell’Autorità di governo. A.1) Il modello di coordinamento nel sistema amministrativo italiano. A.2) Il modello di coordinamento nelle fonti dell’Unione Europea. Conclusioni - 3. Principi generali in materia di pubblica sicurezza: B) L’ordinamento italiano alla luce della legge 121/81 e del TULPS: linee guida, profili storici e problematicità di sistema. B.1) L’Amministrazione della Pubblica Sicurezza in Italia. B.2) Il Dipartimento della Pubblica Sicurezza. B.3) Le Autorità provinciali di Pubblica Sicurezza. B.4) Sicurezza urbana e poteri del Sindaco quale rappresentante del Governo. Il modello della cd. “sicurezza partecipata” - 4. Elementi di diritto comparato nella prospettiva del “modello europeo”. La cd. gestione “di prossimità”. Sintesi e conclusioni. 1. Il ruolo dell’Unione Europea nelle politiche di ordine e sicurezza degli Stati membri. Il modello integrato civile/militare nelle strategie di sicurezza interna ed esterna dell’UE. Le discipline di settore degli ordinamenti ONU e NATO. A) LE INNOVAZIONI OPERATE DAL TRATTATO DI LISBONA. Tra le priorità individuate dal Trattato di Lisbona, che ha ampiamente ri­ formato l’impianto istituzionale dell’Unione Europea, vi è la realizzazione, nel territorio degli Stati membri, di uno “spazio europeo comune” nel quale le persone possano circolare liberamente e ricevere una protezione giuridica efficace: per raggiungere un tale obiettivo è però necessario intervenire pre­ ventivamente su materie non solo particolarmente sensibili per l’opinione pub­ blica quali l’immigrazione, la lotta contro la criminalità organizzata o il terrorismo, ma soprattutto caratterizzate da una forte dimensione transfronta­ liera, tale da richiedere un’efficace cooperazione a livello interstatale. Il Trattato distingue le questioni relative allo “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (1) in quattro settori: 1) le politiche relative ai controlli alle fron­ tiere, all’asilo ed all’immigrazione; 2) la cooperazione giudiziaria in ma­ teria civile; 3) la cooperazione giudiziaria in materia penale; 4) la cooperazione di polizia. (1) Per una complessiva introduzione sull’argomento, cfr. RINOLDI, Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in DRAETTA-PARISI (a cura di), Elementi di Diritto dell’Unione Europea - Parte Speciale, Milano 2010. Sul regime normativo antecedente le riforme di Lisbona, e con specifico riguardo al Diritto di polizia, si veda anche PASTORE, Lo Spazio Europeo di Libertà, Sicurezza e Giustizia. Implicazioni per l’Italia, CeSPi Roma 1998. LEGISLAZIONE ED ATTUALITÀ 133 In precedenza, le questioni di cooperazione giudiziaria in materia penale e di cooperazione fra le Forze di polizia rientravano nel cd. “Terzo Pilastro” dell’Unione Europea, un insieme di materie regolamentato dal metodo della cooperazione intergovernativa, nel quale le Istituzioni europee (Consiglio, Commissione, Parlamento e Corte di Giustizia) non avevano alcuna compe­ tenza e non potevano quindi adottare provvedimenti vincolanti quali regola­ menti o direttive. Il Trattato di Lisbona - come meglio verrà evidenziato ­ sopprimendo il sistema “a Pilastri” ha posto fine a questa distinzione, consen­ tendo all’Unione di intervenire in tutte le questioni sopra evidenziate. Ciò premesso, va ora individuato l’oggetto di questo lavoro, dalla duplice natura: da un lato occorrerà individuare le caratteristiche, i profili e le modalità operative del “sistema sicurezza” definito dalle fonti normative sovranazionali per il menzionato “spazio comune europeo”, dall’altro dovranno essere chia­ riti, in modo rigoroso, i possibili margini di inferenza tra quest’ultimo e gli ordinamenti nazionali. Si tratta, in breve, di introdurre il tema dei reali rapporti tra gli ordina­ menti nazionali di pubblica sicurezza e la normativa dell’Unione Europea, per delineare un possibile quadro di riferimento entro il quale il legislatore statuale sia eventualmente chiamato a muoversi, se e nei limiti in cui trovi spazio, in materia, il principio della primauté del diritto comunitario sulle fonti di legge ordinaria (2). A tal fine, è indispensabile chiarire - per prima cosa - oggetto e portata della normativa UE in materia di sicurezza e difesa (gli odierni settori PESC/PSDC e FSJ, già GAI). Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il 1° dicembre 2009, il si­ stema delle fonti primarie del diritto sovranazionale è stato completamente ri­ voluzionato, così che l’Unione Europea, soggetto giuridico che succede alle (2) La regola di prevalenza del diritto comunitario (primario e derivato) sulle norme di legge or­ dinaria (ed equiparate) degli Stati membri si fonda sul principio di leale cooperazione (ex art. 4 TUE) e sulla consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea (a partire dalla Sentenza Costa c. ENEL del 15 luglio 1964) nonché - in ambito nazionale - sulle pronunce della Corte Costituzionale, a far data dalla Sent. Granital del 1984. In merito invece all’eventuale contrasto tra una norma di diritto sovranazionale derivato ed il contenuto di un provvedimento amministrativo, la giurisprudenza della Corte di Giustizia - dopo avere escluso l’esistenza di un obbligo generale ed incondizionato di rimozione sine die dei provvedimenti comunitariamente illegittimi, laddove sussista pur sempre un apprezzabile interesse pubblico al loro mantenimento (sent. Kühne & Heitz [Causa C-453/00] del 13 gennaio 2004) - è giunta recentemente ad affermare l’obbligo, per l’Amministrazione interessata, di disporne l’annul­ lamento in autotutela solo in assenza di un legittimo affidamento da parte di terzi nella sua validità, e dunque nella conseguente produzione dei relativi effetti (sent. Arcor del 19 settembre 2006 - Cause riu­ nite C-392/04 e C-422/04). Sull’argomento, per un’efficace disamina delle varie posizioni dottrinali e giurisprudenziali sulla materia, si rinvia a RAIMONDI, Atti nazionali inoppugnabili e diritto comunitario tra principio di effettività e competenze di attribuzione, Il Diritto dell’UE n. 4/2008, pp. 773 ss.. Con ri­ ferimento specifico al Trattato di Lisbona, si veda invece CELOTTO, La primauté nel Trattato di Lisbona, in AA.VV. (a cura di LUCARELLI e PATRONI GRIFFI), Dal Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona: nuovi studi sulla Costituzione europea, Napoli 2009. 134 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 4/2013 precedenti Comunità, si fonda adesso su due Trattati costituzionali: il TUE (Trattato sull’Unione Europea), contenente le disposizioni generali della sua architettura istituzionale, ed il TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), recante la disciplina ordinamentale ed operativa dei vari organi ed Agenzie UE. A ciò aggiungasi che l’art. 6, par. 1 comma primo TUE ha attribuito alla Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE (cd. “Carta di Nizza”(3)) un valore vincolante analogo a quello dei Trattati. Le innovazioni politicamente più significative del Trattato di Lisbona sono però consistite nell’abolizione della precedente struttura ordinamentale “a Pilastri”