J. Korean Soc. Hazard Mitig. ISSN 1738-2424(Print) Vol. 18, No. 1 (Jan. 2018), pp.145~156 ISSN 2287-6723(Online) https://doi.org/10.9798/KOSHAM.2018.18.1.145 www.kosham.or.kr 등재 민⋅관 거버넌스를 통한 교량안전관리 개선에 관한 연구 A Study on the Improvement Program of Bridge Safety Management Through Public-Private Governance 김성제*·윤명오** Kim, Seong Jeh*, and Yoon, Myong O** Abstract Unsafe accidents occurred such as the collapse of Seongsoo Bridge in October 1994 and the collapse of Sampoong Department Store in June 1995, in the wake of the dynamic urban infrastructure & economic growth policy in the 1960s and thereafter. Following the collapse of the Seongsu Bridge, enacting in accordance with established regulations of ≷Misfortune and the safety supervision basic law≸ & ≷Special Act on Safety Management of Building Structures≸, regular safety inspection and diagnosis of routine was enforced. However, the bridge safety accident has remained constant since then, and the bridge safety management system is still insufficient compared to the developed nations. Based on advanced cases of bridge accidents in the developed countries (United States and Japan), this research suggest the best practices of the maintenance system, and development measures are provided to improve the safety management of bridges through governance. These are as follows. Innovation of bridge management policies through Bridge Management System (BMS), strengthen management of bridge safety inspection by expanding national participation, Organization and operation of bridge safety maintenance budget, concentration management of deteriorated bridge and long span bridge etc. In future the establishment of bridges life-cycle management system (LCM) to a preventive maintenance system by means of record management comparing with life-cycle costs (LCC) should be implemented to the comprehensive overall maintenance system of mid to long-term budget formulation and execution by applying professional and active citizen participation procedures. Key words : Public-Private Governance, Bridge Management System, Bridges Life-cycle Management System 요지 1960년대 역동적인 도시기반조성 및 경제성장정책의 뒤에 1994년 10월 성수대교 붕괴, 1995년 6월 삼풍백화점 붕괴 같은 대형시설물의 불안전한 사고가 발생했다. 성수대교 붕괴 후 중앙정부 차원에서 ≷재난 및 안전관리 기본법≸ 및 ≷시설물의 안전관리에 관한 특별법≸이 제정되어 시행되면서 정기적인 안전점검 및 진단의 의무화가 실시되었다. 그러나 그후 크고 작은 교량안전사고가 끊이지 않았고 아직도 선진국에 비해 교량안전 유지관리체계가 미흡한 실정이다. 이에 선진국(미국, 일본)의 교량사고사례와 안전점검 및 유지관리체계 우수사례를 중심으로 그 교훈으로 민⋅관 협업으로 거버넌스(governance)를 통한 우리나라 교량 재난안전관리 개선방안을 연구, 제시한다. 이에는 교량관리체계(BMS)를 통한 교량안전관리정책 혁신, 국민참여 확대로 교량 안전점검관리 강화, 교량안전 유지관리 예산의 확보 및 운용, 노후교량 및 초장대 교량 안전관리 집중 등이다. 향후 교량의 예방적 유지관리 체계로의 대전환으로 시설물 생애주기관리시스템(LCM)을 구축해 생애주기비용 (LCC) 예측시스템에 의한 이력관리로 전문적이고 적극적인 시민참여절차 적용해 중장기적인 예산편성 및 집행의 종합적인 유지관리체계로 개선되어야 한다. 핵심용어 : 민⋅관 협업, 교량관리체제(BMS), 시설물 생애주기관리시스템(LCM) *정회원, 서울시립대학교 재난과학과 박사과정(E-mail: [email protected]) Member, Ph.D. Candidate, Department of Disaster Science, University of Seoul **교신저자, 정회원, 서울시립대학교 재난과학과 교수(Tel: +82-2-2245-3119, Fax: +82-2-2249-3140, E-mail: [email protected]) Corresponding Author, Member, Professor, Department of Disaster Science, University of Seoul ­ 145 ­ 1. 들어가는 말 향후 민⋅관 협력에 의한 교량유지관리 거버넌스체제 구축 방향을 설계해 본다. 그리고 교량의 개축 및 유지보수사업과 우리가 살고 있는 현대사회에는 재난이 대형화⋅다양화⋅ 향후 개선방안을 붕괴사례의 교훈과 관계법규 중심으로 복잡화되는 경향이 있지만, 정부의 규모는 축소되어가며 고찰하며 재난안전관리 개선대책을 제시한다. 중앙정부 주도의 재난 및 안전관리 시스템에 한계를 드러내 고 있고 민간부문의 역할이 나날이 증대하고 있다. 재난안전 2. 민⋅관 거버넌스(governance) 이론적 기초 연구의 대가(大家) 울리히 벡(Ulrich Beck) 교수는 ｢현대사 회는 위험사회이다｣라는 논문에서 ‘이 위험은 어딘가에 존 현대의 급격한 기후변화 등 재난위험의 세계화, 복잡화 재하는 실재적인 것이라기보다는 그 위험이 가져오게 될 에 대응하여 새로운 재난안전관리전략 패러다임을 모색하 가까운 장래의 비극’이라고 주장한다. 는 거대한 조류(megatrend)가 형성되고 있다. 즉, 관료주의 한편 우리들이 매일 이용하는 교량은 사회간접자본(SOC) 적 접근방법, 신공공관리론적 접근방법, 협력적 거버넌스 으로서 도시의 성장과 국가경제발전에 중요한 기반시설이 접근방법으로 대별(大別)되는 재난 안전관리 3가지 정책 며 대량물류의 이송을 가능하게 하는 주요산업시설이다. 패러다임 중에서 우리나라는 기본적으로 관료주의적 접근 현대사회는 이제 성수대교 붕괴, 도로함몰(sinkhole), 삼풍백 방법에 기반을 두고 있다. 그리고 국가재난 안전관리체계 화점 붕괴와 초고층건축물 화재 등 도시노후화에 따른 위험 에서 공공조직위주로 계획되고 있으며 청렴정책 및 ≷부정 이 증가하는 등 초위험사회가 일반화 되었다. 선진국인 미국 청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률≸ 시행관련 민간단 의 경우, 1930년대 집중성장 이후 도시 노후화에 대한 사전대 체와의 민⋅관 협력은 거의 단절되어 있다. 지금은 실행적 비 부족으로 1980~90년대 이후 대형사고 발생과 시민불만이 차원에서 전사적위험관리(ERM)와 민⋅관 협력 거버넌스 증폭하였는 바, 평균 매주 1개씩 국가기반시설인 교량의 접근방법의 도입 및 적용 필요성이 제기되는 과도기로 붕괴사고가 발생하였고, 일본 동경의 경우도 수도도시고속 판단된다. 도로의 노후화가 심각한 상태라며 1993년 8월부터 5개월간 NHK가 3년간 준비한 다큐멘터리 시리즈를 방영하며 교량 2.1 관료주의적 접근방법: 명령과 통제 패러다임2) 의 유지관리 문제점 관련 경고를 한 바 있다. 우리나라의 경우, 미국, 일본, 유럽 등 선진국보다 늦었지 2.1.1 개념 및 특징 만 1960년대 이후 고도의 경제개발정책을 지속적으로 추진 이는 전통적인 관료주의에 입각한 재난안전관리체제이 하는 과정에서 ‘공기단축’, ‘공사비절감’ 등 빨리빨리 문화 다. 정부행정체계에서 재난안전관리 관련 모든 권한과 의사 및 경제성 논리중심의 도시기반 물류시설을 건설하는데 결정을 행사하는 최고의사결정기구를 두고 정부 모든 부처 역점을 두면서 공사안전이나 교량유지 관리 분야에 관심이 가 이의 명령에 따라 일사불란(一絲不亂)하게 임무를 수행 소홀했음이 1994년 성수대교 붕괴사고의 발생으로 드러났 하는 체계를 말한다. 다. 이제 본고(本稿)에서는 70여년 전에 선진국들이 경험한 이 접근법에는 의사결정방식이 하향식(Top-down) 으로 사고들을 타산지석(他山之石)으로 거대도시 원도심의 재생 이루어지며, 위험의 평가, 관리, 활동의 정당화 등 재난안전 사업과 물류산업중심인 교량에 대한 재난안전관리의 필요 관리의 대부분을 정부가 절대적인 역할을 수행하는 특징이 성과 유지관리의 문제점을 통한 개선방안을 민⋅관 거버넌 있다. 정부는 규제기관을 설립하고 법적 임무를 부여하여 스(governance) 이론을 중심으로 고찰해 본다. 명령⋅통제 메카니즘을 구축하고 이해당사자들을 법과 제 연구의 방법으로는, 국내외 참고문헌, 학술연구논문자료, 도에 의해 관리하는 시스템으로 운영된다. Internet, 일간신문기사 분석 등을 통해 중앙정부와 지방정부 차원에서 민⋅관 협력을 비교분석하면서 관료주의적 패러 2.1.2 재난안전관리와 활용 실제 다임과 협력적 거버넌스 패러다임이 교량안전검검 및 유지 조직간 분명한 위계구조를 갖고 있으며 중앙집중화된 관리에 어떻게 상호 영향을 미쳤는지 분석하였다. 또한 법제 계획, 과정, 의사소통체계 속에서 작동되어 명확한 책임성과 처의 최신 관계법령 및 재난안전관리 정책자료들과 실무자 통제력을 확보할 수 있는 장점이 있다. 이 원리를 잘 적용한 들의 의견들을 수렴했다. 여기에 민간기업, 관변적 단체, 것이 바로 군대조직이며 ‘큰 정부’를 지향한다. 재난예방단 비정부 시민단체(NGO) 간의 민⋅관 협력 정도를 ① 재난예 계에서는 취약할 수 있지만 재난발생 당시에는 신속한 대응 방복구단계에서의 민간자원 동원 ② 정책수립단계에서의 체계가 필요하고 명령과 통제 시스템으로 신속한 의사결정 민간참여 ③ 정책실행단계에서의 민간참여를 중심으로 고 찰한다. 그리고 민⋅관 협력적 거버넌스1)의 필요성을 통해 2) command & control 패러다임은 전통적인 관료제에 기초한다. M. Weber는 “근대행정은 점진적으로 불가피하게 관료주의화 된다.” 1) 대개 ‘국정관리’, ‘국정관리체계’, ‘통치양식’, ‘국가경영’, ‘협치적 고 주장하며 국가영역 및 사회의 모든 영역의 조직에서 관료제화 통치’, 또는 ‘협치(協治)’, ‘함께 다스림’ 등으로 번역된다. 된다고 하였다(1947). 146 한국방재학회논문집, 제18권 1호 2018년 1월 과 집행이 가능하다. 그런데 이는 동질적인 공공조직이 재난 아닌 자율적인 조직(autonomous organization)으로 보며, 조 관리를 주도할 경우 유리하지만 이질적인 조직들이 공동으 직이 수행하는 정책집행의 위험을 조직내부에서 스스로 로 참여할 경우에는 지휘체계가 제대로 작동하지 않는 단점 관리하는 내부통제시스템(internal control system)으로 구축 이 있다. 최근 “작은 정부론” 대두에 따라 정부의 기능이 한다. 조직들간 권력과 권한은 조직 내부가 소유하고 있고 축소되고 재난관리에 민⋅관 협치가 강조되면서 전통적인 조직간 경계가 명확하고 권력의 작동범위가 조직내부로 관료주의적 접근방법의 한계를 드러내고 있다. 한정된다. 대표적인 사례로 미국의 국토안보부 국가사고관리체계 ERM은 재난 및 위험관리 표준을 통한 품질인증, 모범사 (NIMS)3)와 우리나라 국가재난안전관리체계가 있는 바, 례(best practice) 등 관련 정책들을 통하여 실행된다. 예를 실제로는 조직의 자율에 의한 내부규제 방식(ERM) 및 조직 들어 ISO9000, ISO14000 등을 통하여 위험관리가 이루어 간 네트워크 거버넌스 방식이 가미되고 있다. 미국에서 지고 있고 이러한 표준을 위한 품질인증, 모범사례 등을 ICS4)가 등장한 계기를 보면, 국토안보부가 수많은 기관을 조직의 규범 및 기능으로 활용함으로써 위험과 불확실성에 통합하여 조직됨으로써 업무조정 및 네트워크의 문제가 대한 관리를 내부화한다. 또한 국제기구에서는 OECD, 발생하였고, 재난이 발생하는 비상상황시 기관의 경계를 World Bank, ISO, IIA 중심으로 공공부문의 위험관리에서 넘어 ICS에 입각한 T/F팀을 구성해 대처할 필요성이 제기된 ERM의 신자유주의적 아이디어를 확산하는데 큰 기여를 것이다. ICS는 하향식(top down)의 명령체계 하에서 신속하 했다. 게 목표 지향적 활동을 수행하기 위해 기동부대적 특성을 가지고 있다. 미국의 ICS는 다양한 행위자를 포괄하여 명령 2.2.2 ERM과 재난안전관리체계 과 통제를 효과적으로 구현하기 위한 방법이라는 측면에서 ERM과 관료주의적 접근방법을 비교해 보면, 양자(兩者) ‘명령과 통제의 패러다임’에 해당된다고 할 수 있다. 또한 는 조직간 권력의 작동방식에서 차이가 있다. 즉, 관료주의적 정부부문 뿐만 아니라 재난대응과 관련된 민간을 포함하여 접근방법에 의한 재난안전관리체제는 강력한 법과 제도를 다른 여러 행위자들간의 효과적 조정을 목표로 하고 있다는 통하여 위험생산자에 대한 규제를 강화하는데 초점을 둔다. 점에서 네트워크 거버넌스 패러다임에 포함된다는 시각도 그래서 여기에는 정부와 민간부문사이에는 계층적이며 위 있다. 계적인 관계가 존재한다. 하지만 ERM의 경우, 기본적인 조직에 대한 개념은 각각의 조직을 자기 스스로 위험관리를 2.2 신공공관리론적 접근방법: 위험관리5) 하는 하나의 자율적 조직으로 본다는 점이다. 따라서 정부와 민간부문에는 위계가 존재하지 않으며 분권화(분산형 위험 2.2.1 개념 및 연혁 관리방식) 되어 있다. 하지만 ERM에서의 조직에 대한 개념 1990년부터 부각된 것으로서 공공부문의 행정에 기업의 은 실제라기보다는 규범적인 차원으로 존재한다. 즉, 한 경영관리방식을 도입해 행정의 비용 대비 정책효과를 높이고 조직이 해당 위험을 감당할 수 있는 역량이 있을 때 효과적이 자 하는 이론이다. 기업의 업무 연속성(Business Continuity) 다. ERM은 공공부문과 민간부문의 위험관리 역량을 강화할 및 전사적 위험관리 시스템(Enterprise-wide Risk Management: 수 있으며 각각의 조직에서 위험관리의 책임성을 분명하게 ERM)6)은 신공공관리이론(新公共管理理論)에 근거하여 부여할 수 있는 장점이 있다. 기업에서의 위험관리방식을 영국의 공공부문에 도입하여 ERM에 의한 재난안전관리는 신공공관리론적 입장에 제도화 된 것이다. ERM은 규제중심의 기존 위험관리방식에 서 정부의 역할축소 및 공공부문 기능의 민간부문으로 서 외부위험에 대한 규제와 조직내부관리를 통합한 것이다. 이양(移讓)과 같은 맥락에서 이뤄진다. ｢작은 정부론｣의 ERM관점에서 조직들간의 관계는, 관료주의적 접근방법에 등장에 따라, 정부가 재난안전관리를 전부 담당하는 것이 서의 주인(Principal)과 대리인(Agent)의 위계적이며 종속적 아니라 사회의 각 부문이 자체적인 규제시스템을 가동하 인 관계가 아니라 상당히 분권화되어 있어 정부기관간 뿐만 여 관리하자는 취지이다.