PREFECTURE DES PYRENEES-ATLANTIQUES PROJET DE FUSION DE DEUX COMMUNAUTES D’AGGLOMERATION ET DE HUIT COMMUNAUTES DE COMMUNES POUR LA CREATION D’UNE ENTITE UNIQUE DU PAYS BASQUE Étude N° III PRESENTATION DE L’ETUDE FINANCIERE SEPTEMBRE 2015 1/57 2/57 A l’occasion de la réforme territoriale et dans le cadre des réflexions et positions exprimées jusqu’alors, les élus du Pays basque ont manifesté le souhait de mettre en place une entité unique, dotée de la personnalité morale et d'une fiscalité propre, à l’échelle du territoire. Dans cette perspective, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a saisi le directeur départemental des finances publiques pour établir une étude des impacts budgétaires, financiers et fiscaux de la fusion des 10 EPCI du Pays basque. En préambule, il est rappelé qu'en application du code général des collectivités territoriales, la création d’un nouvel ensemble intercommunal à fiscalité propre relève de deux régimes juridiques distincts : - le régime de droit commun prévu à l'article L. 5211-41-3, qui confie l'initiative d'une évolution de périmètre indifféremment au préfet, à une commune membre, à un EPCI ou à la CDCI et qui obéit à des règles de majorité qualifiée (accord exprimé par les ⅔ au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale des communes ou par la moitié au moins des conseils municipaux représentant les ⅔ de la population. Ces majorités doivent nécessairement comprendre au moins un tiers des conseils municipaux des communes qui sont regroupées dans chacun des EPCI). Dans ce cadre, deux documents succincts doivent être produits à l'appui du projet d'arrêté préfectoral de périmètre, à savoir un rapport explicatif et une étude d'impact budgétaire et fiscal. - le régime relatif aux pouvoirs exceptionnels du préfet, prévu à l'article 15 de la loi NOTRe du 7 août 2015, qui confie l'initiative de la procédure au préfet, assouplit les conditions de majorité (exprimée par la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale) et ne prévoit aucune communication de documents. Cela étant, dans le cas particulier d'un projet de création d'une entité unique pour le Pays Basque, eu égard au périmètre concerné et au caractère innovant de la démarche, l'Etat s'est attaché, par la production de ces trois études, à fournir des éléments allant très au-delà de ce qui est réglementairement prévu par les textes (y compris s'agissant de la procédure de droit commun). C'est dans cet esprit d'appui aux élus et en intégrant les apports de la loi NOTRe, qu'a été traité l'aspect financier, sous la forme d'une étude réalisée par la direction départementale des finances publiques en lien avec la préfecture. Elle décrit précisément ce que serait un ensemble unique, financièrement consolidé. Elle s’articule avec deux autres études techniques, portant pour l’une sur les compétences (Etude n° I) et pour l’autre sur la gouvernance (Etude n° II), présentées dans le même esprit. Ces trois études seront, à titre d’information, mises à la disposition du conseil des élus comme du cabinet et des juristes qu’il s’est adjoint, du conseil de développement, ainsi que des chambres consulaires. Elles tiennent d'ores et déjà compte des travaux des juristes et du cabinet, ainsi que des observations ou réserves émises par les élus qu'elles s'attachent à lever en introduisant les souplesses et la progressivité demandées. Au final, ceci conduit à proposer le modèle de la communauté d'agglomération. Ces études seront également communiquées aux élus municipaux, seuls compétents pour décider, pour les aider à opérer leurs choix politiques et, le moment venu, à se prononcer, par leur vote, sur le périmètre et le modèle projeté. Ces votes permettront la mise en œuvre du dispositif selon le calendrier fixé par le législateur. 3/57 La présente étude financière a été réalisée à partir des principaux agrégats financiers de chacune des 10 entités à fusionner. * * * A titre liminaire, plusieurs observations méthodologiques sont à prendre en considération : - La population est celle arrêtée par l'INSEE au 1er janvier 2013, sous le critère de la population légale avec double compte. Il s'agit de la population totale de la commune1. - Concernant les dotations (notamment la DGF), ce sont les chiffres de l’exercice 2013 qui ont été retenus. - Les données financières utilisées, sauf précisions contraires, sont également celles de l'exercice 2013 (dernier exercice complet disponible à la date de réalisation de la présente étude) pour les données budgétaires. En revanche, pour les simulations fiscales, il a été possible d'utiliser les bases et les taux de 2014. - Concernant la fiscalité, et comme expliqué dans le corps de l'étude, il est précisé que c'est le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) qui s'appliquerait sur l'ensemble du territoire, par l’effet de la loi. Au cas particulier, c’est le régime fiscal le plus intégré et le plus pratiqué par les intercommunalités existantes. - Ont également été exposées, pour mémoire, les attributions de compensation et dotations de solidarité qui sont des flux financiers versés par l’EPCI aux communes2. Si les premières ne seront pas remises en cause pour les communes concernées (conséquences de la réforme de la taxe professionnelle), pour les secondes, il est recommandé d'en limiter l'usage qui, par certains aspects, peut aller à l’encontre d’une démarche solidaire et partagée à l’échelle du Pays basque dans sa globalité. - Trois périmètres sont à prendre en considération pour bien appréhender la consolidation financière opérée : ° premier périmètre : la consolidation des 10 EPCI à fiscalité propre existant ; ° deuxième périmètre : la consolidation des 10 EPCI précité avec les 46 budgets annexes ° troisième périmètre : l’ajout des différents syndicats. Il est à noter que ce dernier périmètre ne peut à ce stade être détaillé dans la mesure où il conviendra d’abord de déterminer les syndicats qui perdureraient et ceux qui feront l’objet d’une suppression et d’une communautarisation de leurs compétences. Ce périmètre n’est pas non plus fondamental dans la mesure où il est financé sous forme de contribution des communes ou des intercommunalités et qu’en cas de communautarisation, ces contributions n’apparaîtraient plus, la compétence étant directement intégrée ce qui serait source d’économie. 1 Le chiffre de population utilisé dans le corps des fiches AEFF pour le calcul des ratios en euros par habitant, est celui de la population légale avec doubles comptes. À compter de l’exercice 2009, le recensement étant annualisé, il s’agit de la population totale de la commune authentifiée au journal officiel et applicable au 1er janvier de l’exercice. 2 Cf. définition en annexe 1 4/57 Les deux premiers périmètres sont donc successivement analysés dans la mesure où, d'une part, le budget principal (premier périmètre) est le seul qui permet d’effectuer des comparaisons nationales, et où d’autre part le budget principal et les budgets annexes (deuxième périmètre) permettent de mieux appréhender les masses financières en jeu. Pour ce deuxième périmètre, l'attention est appelée sur le fait que, par souci de simplification, les opérations réciproques entre les budgets principaux et les budgets annexes n'ont pas été neutralisées ce qui conduit de fait à augmenter certaines masses. Le troisième périmètre est néanmoins abordé par indication des contributions versées. * * * Au delà de ces éléments introductifs et méthodologiques, un élément central doit être pris en compte, à savoir que cette intégration financière, présentée ci-après dans le cadre d’une communauté d’agglomération, constitue le tronc commun incontournable pour toute structure unifiée, quel que soit le type d’intercommunalité choisi. Cette intégration constituerait le socle sur lequel s’ajouteraient des éléments de fiscalité communale (ou, le cas échéant, d'une collectivité supérieure) relatifs à de futurs transferts de compétences. Il s’agirait en quelque sorte d’une attribution fiscale supplémentaire par qui viendrait en ajout, mais qui en aucun cas ne se substituerait à la structure fiscale de base telle qu’exposée dans la présente étude. En outre et pour être complet, il en aurait été de même en cas de création soit d’une intercommunalité de périmètre plus restreint, soit d’une collectivité à statut particulier : l’unification des dépenses et recettes, la prise en compte des actifs et passifs des structures préexistantes, comme l’unification de la fiscalité selon les règles indiquées, auraient dû être abordées exactement de la même manière. Ces éléments sont présentés dans le travail de préfiguration ci-après, réalisé par la direction départementale des finances publiques, en lien avec la préfecture des Pyrénées-atlantiques. 5/57 6/57 Direction départementale des Finances Publiques Pôle de gestion publique PROJET DE FUSION DE DEUX COMMUNAUTES D’AGGLOMERATION ET DE HUIT COMMUNAUTES DE COMMUNES POUR LA CREATION D’UNE ENTITE UNIQUE DU PAYS BASQUE 7/57 8/57 INTRODUCTION Dans la perspective d’une étude pour la construction d'une gouvernance unique du « Pays basque », une étude financière et fiscale est nécessaire pour permettre à l'ensemble des élus concernés d'appréhender le cadre fiscal et budgétaire de cette gouvernance unique. Cette étude doit se situer à un niveau global et non plus au niveau des multiples structures existantes. 1 – Forme juridique S'agissant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et compte-tenu de la population du Pays basque, cette gouvernance unique pourra reposer sur l’une des formes juridiques suivantes : communauté d’agglomération, communauté urbaine, En cohérence avec l’étude portant sur les compétences et pour tenir compte des demandes émises par les élus, notamment en termes de fluidité et de progressivité, c’est l’hypothèse de la communauté d’agglomération qui a été retenue pour cette étude dans la mesure où elle présente a priori plus de souplesse, notamment du point de vue des compétences (cf.