Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) Concurso de Proyectos Medianos Título: El sistema de partidos “realmente existente” en el Perú, los desafíos de la construcción de una representación política nacional, y cómo enrumbar la reforma poítica Autor: Martín Tanaka Centro: Instituto de Estudios Peruanos Informe final Abril de 2007 2 El sistema de partidos “realmente existente” en el Perú, los desafíos de la construcción de una representación política nacional, y cómo enrumbar la reforma política Martín Tanaka1 Instituto de Estudios Peruanos Marzo de 2008 Resumen En este trabajo se evalúan los efectos de las reformas políticas implementadas entre 2002 y 2005 sobre el sistema de partidos en el Perú, tomando como referencia el funcionamiento de los partidos nacionales y de los movimientos regionales en las elecciones de 2006; estudiamos los problemas de la representación política tanto desde el lado de la “oferta” (analizando los efectos de las reformas en el funcionamiento “efectivo” de los grupos políticos) como de la “demanda” política (analizando la racionalidad y expectativas existentes en los ciudadanos, expresados en su voto). En cuanto a las reformas, encontramos que sus límites se deben principalmente a que no han sido aplicadas de manera coherente y consecuente; en cuanto al desempeño de los actores políticos, encontramos que los límites en las maneras de hacer política presentes en el ámbito nacional se encuentran también en los ámbitos regional y local, e incluso en los gremios y organizaciones de la sociedad civil. Respecto a la demanda política, nuestra conclusión principal es que, si bien existen elementos estructurales que explican el voto en las últimas elecciones (étnicos, regionales y de clase), también son importantes otros asociados a evaluaciones retrospectivas y expectativas; y lo decisivo para dar cuenta de la importancia de cada una de estas variables son las campañas políticas y las apelaciones que construyen los candidatos según la agenda y coyuntura política del momento. Las principales recomendaciones que se desprenden de este trabajo son que el problema principal que se debe combatir en el Perú es la fragmentación política y social; las reformas deben propiciar la consolidación de un sistema de partidos nacional, con pocos actores representativos y democráticos, con permanencia en el tiempo; donde se promueva la 1 Martín Tanaka es Doctor en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Actualmente es investigador asociado del Instituto de Estudios Peruanos y profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Este trabajo contó con la asistencia de Carlos Meléndez y, en la etapa final del proyecto, con la de Sofía Vera, ambos sociólogos de la Pontificia Universidad Católica del Perú. En la construcción de las bases de datos analizadas en la segunda parte participaron Liliana Loayza y Jorge Morel, estudiantes de la Licenciatura de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú. El análisis de la encuesta LAPOP fue posible gracias a la colaboración de Patricia Zárate, y contamos con el consejo de Arturo Maldonado. Agradecemos también algunos comentarios alcanzados por David Sulmont. Por supuesto, todas las limitaciones del presente trabajo son de mi exclusiva responsabilidad. 3 articulación de actores de ámbito nacional, regional y local, no su competencia; al mismo tiempo, consideramos importante hacer reformas encaminadas a fortalecer los espacios representativos, buscando su complementación, no competencia, con las instancias participativas existentes. Introducción En este trabajo se evalúan los efectos de las reformas políticas implementadas entre 2002 y 2005 sobre el sistema de partidos en el Perú, xtomando como referencia el funcionamiento de los partidos nacionales y de los movimientos regionales en las elecciones de 2006, con el propósito de delinear recomendaciones para una propuesta de reforma que enfrente los actuales problemas de representación política. En términos generales, podría decirse que las reformas no han tenido los efectos positivos esperados; la pregunta es ¿por qué falló? Y ¿qué debe hacerse al respecto? Existe un sentido común según el cual estos problemas serían expresión de la existencia de un sistema político elitista, poco representativo, incapaz de expresar a una importante población excluida; exclusión basada en una combinación de razones estructurales, socioeconómicas, regionales y étnicas. El carácter excluyente del sistema daría lugar a la recurrente búsqueda de alternativas por fuera de este, liderazgos antisistema y outsiders; lo que se expresó en la opción de una gran parte del electorado por una alternativa contestataria y antisistema como la que simbolizó Ollanta Humala en la elección presidencial de 2006; así como también en la preferencia por movimientos regionales, y no partidos nacionales (básicamente “limeños”), en las elecciones de regionales del mismo año. Esta búsqueda de alternativas no sistémicas ayudaría también a entender el aumento en las protestas sociales de los últimos años. Los votantes que optaron por Humala serían los mismos que en elecciones anteriores habrían optado por Toledo, Fujimori y antes por la izquierda, todas a su modo expresiones cuestionadoras del sistema imperante y de expectativas de cambio, lo que confirmaría la existencia de profundas fracturas estrucuturales. Siguiendo con este razonamiento, las reformas políticas habrían fracasado por pretender elevar las barreras de entrada al sistema político, favoreciendo a actores “nacionales” elitistas, limeños, poco representativos, dejando por fuera a nuevos sectores que se expresaron al final en nuevos movimientos alternativos, en movimientos regionales y locales, así como en movimientos sociales y diversas acciones de protesta. Desde este punto de vista, el sentido de las reformas debería encaminarse hacia permitir la expresión política de estos sectores excluidos: así, habría que permitir que los movimientos regionales tengan representación en Congreso nacional, habría que propiciar su renovación a través de mecanismos como la renovación del Congreso por tercios o mitades, permitir la revocatoria de congresistas, fortalecer mecanismos de democracia directa y participativa, entre otros. 4 Nuestra investigación cuestiona el sentido común arriba descrito desde dos ángulos complementarios; aquí estudiamos los problemas de la representación política tanto desde el lado de la oferta como de la demanda política. Una representación política nacional legítima implica un conjunto de partidos mínimamente consolidados como organización, asentados en todo el territorio, que operan dentro de un marco institucional que promueve estas características; y también unas organizaciones políticas capaces de responder a las demandas, expectativas e identidades de los votantes. En este trabajo, para abordar la “oferta” política estudiamos los efectos de las reformas institucionales implementadas en los últimos años en el funcionamiento “efectivo” tanto de los partidos nacionales como de los movimientos regionales, expresado en su desempeño en las campañas electorales de 2006. Para abordar la “demanda” política estudiaremos la racionalidad y expectativas existentes en los votantes, expresados en el voto en las últimas elecciones. Al estudiar los efectos de los cambios legislativos, encontramos que aquellos que han sido implementados de manera efectiva (como la barrera electoral o el fortalecimiento de los grupos parlamentarios en el Congreso) sí han tenido efectos positivos, reduciendo la fragmentación política; por el contrario, la impotencia de la ley de partidos no se explica por su orientación general, sino porque, en realidad, ella no ha sido aplicada en sentido estricto, por la falta de coherencia con su propia lógica. Una parte importante de esta falta de coherencia y convicción se expresa en el trato diferenciado que la ley establece entre partidos nacionales (a los que se les impone requisitos más exigentes), y movimientos regionales y organizaciones locales (mucho más laxos). Aquí podría decirse que la ley sí ha logrado lo que implícitamente estimula: debilitar a los partidos nacionales y hacer que los movimientos regionales y locales controlen los espacios subnacionales. Esto podría ser positivo, siempre y cuando los movimientos regionales sean más representativos que los partidos nacionales. Sin embargo, al analizar la organización de los movimientos regionales y su desempeño electoral, encontramos que los límites en las maneras de hacer política presentes en el ámbito nacional se encuentran también en los ámbitos regional y local; y que así como existe una profunda crisis de representación política, también existe una profunda crisis de representación social, que afecta a gremios y organizaciones de la sociedad civil, que siguen también dinámicas particularistas. Lo que se desprende de esto es que la falta de resultados de los cambios legislativos de los últimos años no se origina en una orientación equivocada, sino en una aplicación parcial y sin convicción; y que la salida a los problemas de legitimidad de los partidos políticos nacionales no se resuelven simplemente apelando a un mayor protagonismo de movimientos regionales o un cambio de régimen político que otorgue más protagonismo a organizaciones de la sociedad civil mediante el estímulo a formas participativas de democracia. 5 Esto en cuanto al análisis de la “oferta política”. En cuanto a la “demanda política”,