N° 66 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008 Annexe au procès-verbal de la séance du 31 octobre 2007 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) (1) de la commission des Affaires sociales (2) en vue de la tenue du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, Par M. Alain VASSELLE, Sénateur. (1) Cette mission est composée de : M. Alain Vasselle, président ; M. Bernard Cazeau, vice-président ; MM. Guy Fischer, Bernard Seillier, secrétaires ; MM. Nicolas About, Gérard Dériot, Claude Domeizel, Jean-Pierre Godefroy, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jean-Marie Vanlerenberghe. (2) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi. - 3 - SOMMAIRE Pages LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA MECSS ............................................................. 7 AVANT-PROPOS ......................................................................................................................... 9 I. POUR UN FINANCEMENT DURABLE DE LA PROTECTION SOCIALE : À LA RECHERCHE DE LA RESSOURCE JUSTE ........................................................................ 13 A. LE PROBLÈME RÉCURRENT DU FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE.............. 13 1. Des dépenses extrêmement dynamiques................................................................................... 13 a) La forte croissance des dépenses de santé........................................................................... 13 b) La montée en charge des dépenses de retraite..................................................................... 15 c) Un besoin nouveau : la dépendance .................................................................................... 15 d) Une progression des dépenses illimitée ?............................................................................ 16 e) L’élément aggravant : une politique de l’emploi à la charge de la sécurité sociale.............. 17 2. Un mode de financement en évolution rapide.......................................................................... 18 a) Les données de base............................................................................................................ 18 b) L’appel grandissant à la fiscalité ........................................................................................ 18 3. Quel type de prélèvement pour quel type de dépense ?............................................................ 20 a) Les termes du débat ............................................................................................................ 20 b) Le meilleur prélèvement pour les retraites .......................................................................... 21 c) Le meilleur prélèvement pour les dépenses liées à la famille .............................................. 22 d) Le meilleur prélèvement pour la branche Maladie .............................................................. 23 4. L’absence de recette miracle................................................................................................... 24 a) Une assiette idéale ? ........................................................................................................... 24 b) Une recherche qui doit s’insérer dans le cadre d’une démarche globale.............................. 24 B. LES FAUSSES BONNES SOLUTIONS..................................................................................... 25 1. La cotisation sur la valeur ajoutée.......................................................................................... 26 a) Un nouvel impôt sur les sociétés ? ...................................................................................... 26 b) Des risques de fuites, des transferts mal maîtrisés .............................................................. 27 c) Un impact négatif sur l’emploi ........................................................................................... 27 2. La TVA sociale........................................................................................................................ 28 a) Les avantages habituellement attendus de la TVA sociale .................................................. 28 b) De réelles interrogations..................................................................................................... 29 C. CE QU’IL FAUDRAIT FAIRE................................................................................................... 36 1. Remettre en question les niches sociales ................................................................................. 36 2. Exploiter la piste des prélèvements comportementaux............................................................. 38 3. Instituer un fléchage de la nouvelle fiscalité écologique vers l’assurance maladie ................. 39 4. Préférer la CSG ...................................................................................................................... 39 5. Anticiper une contribution supplémentaire pour le remboursement de la dette sociale ........... 41 II. POUR UN PILOTAGE EFFICACE DES FINANCES PUBLIQUES : LES ENJEUX D’UNE MEILLEURE ARTICULATION ENTRE LOIS DE FINANCES ET LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE............................................ 43 A. POURQUOI DEUX LOIS FINANCIÈRES ? UNE INTERROGATION LÉGITIME ................. 43 1. Une spécificité française......................................................................................................... 43 2. Les finances publiques « unes et indivisibles »........................................................................ 44 - 4 - 3. Deux textes, au risque de l’inefficacité et de l’incohérence..................................................... 46 a) Des comportements non coopératifs entre les acteurs ......................................................... 46 b) Des lignes de partage des rôles complexes et mouvantes .................................................... 51 B. LA FUSION DES LOIS DE FINANCES ET DES LOIS DE FINANCEMENT ? UNE RÉPONSE INADAPTÉE .................................................................................................. 59 1. Les réflexions en cours et les propositions .............................................................................. 59 2. Un rejet unanime..................................................................................................................... 62 a) Une confusion accrue plutôt qu’une clarification................................................................ 63 b) Une gouvernance dégradée ................................................................................................. 67 c) Des partenaires sociaux congédiés...................................................................................... 72 d) Des difficultés techniques de mise en œuvre sous-évaluées ................................................ 74 C. DE LA DUALITÉ À LA COMPLÉMENTARITÉ : À LA RECHERCHE DE SOLUTIONS PRAGMATIQUES .............................................................................................. 75 1. Rétablir la clarté et la sincérité des relations financières entre l’Etat et la sécurité sociale .................................................................................................................................... 75 a) Les mesures proposées par le Gouvernement dans les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 : une volonté de pacification bienvenue ........................................................................................................................... 76 b) Un effort qui devra être conduit jusqu’à son terme ............................................................. 79 c) La nécessaire recherche de garde-fous plus contraignants................................................... 80 2. Réussir l’objectif commun d’assainissement des finances publiques ....................................... 86 a) Les éléments d’une meilleure coordination des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale....................................................................................... 86 b) Les principes d’un approfondissement des instruments offerts par la Lolfss....................... 92 TRAVAUX DE LA MISSION....................................................................................................... 99 I. AUDITIONS..............................................................................................................................