DPRN PHASE II – REPORT NO. 14 Een wereld van verschil – Een zaak van iedereen Ontwikkelingssamenwerkings- beleid van Pronk tot Koenders Colofon Dit rapport is een analyse van en reflectie op het Nederlandse ontwikkelings -samenwerkingsbeleid sinds Minister Pronk, uitgevoerd in het kader van de conferentie ‘Understanding Development Better’. Deze conferentie werd in augustus 2008 georganiseerd door MDF Training & Consultancy, het Institute of Social Studies en Vice Versa, in het kader van het Development Policy Review Network (DPRN). DPRN is een netwerk van ontwikkelings -deskundigen dat tot doel heeft het stimuleren van debat over het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en het bevorderen van samenwerking en synergie tussen beleid, praktijk, bedrijfsleven en wetenschap. Voor meer informatie zie www.DPRN.nl, www.global-connections.nl en www.Search4Dev.nl. Input voor dit rapport vormen de presentaties en discussies tijdens de conferentie en de beleidsvisies van de Ministers Pronk, Herfkens, van Ardenne en Koenders. Het rapport werd geschreven door Ellen Tijkotte en Hans Rijneveld van MDF Training & Consultancy, met bijdragen van Kim de Vries van het Development Policy Review Network. Een wereld van verschil – een zaak van iedereen – 2 Inhoudsopgave Pagina Inleiding 4 Het begrip ontwikkeling 5 Ontwikkelingsprocessen en het Nederlandse ontwikkelingsbeleid 8 - Minister Pronk 8 - Minister Herfkens 9 - Minister van Ardenne 11 - Minister Koenders 12 Conclusies 13 Referenties 15 Een wereld van verschil – een zaak van iedereen – 3 Inleiding De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (OS) is al tientallen jaren een veelvuldig geëvalueerd, bediscussieerd en bekritiseerd onderwerp.1 We constateren dat in de loop van de tijd het debat aan diepgang heeft verloren. De aandacht is daarbij verschoven van een meer fundamenteel begrip van ontwikkelingsprocessen en de katalyserende rol die ‘hulp’ hierbij kan spelen, naar de effectiviteit van de hulp als zodanig. Vele rapporten zijn geschreven over de effectiviteit, efficiëntie, duurzaamheid, impact en relevantie van ‘hulpactiviteiten’. Kunnen we hieruit concluderen dat zodra projecten of programma's aan deze criteria voldoen, ontwikkeling tot stand is gekomen? Of moeten we kijken naar de katalyserende werking die van die interventies is uitgegaan, of hoe de hulpinterventies hebben bijgedragen aan zichzelf in stand houdende veranderings - processen? Als we kijken naar de vijf hierboven genoemde criteria, dan is veelal geconcludeerd dat grofweg 1/3 van de hulpinterventies succesvol is geweest, dat 1/3 als mislukt beschouwd moet worden en dat 1/3 van die interventies noch succesvol zijn geweest, noch mislukt zijn.2 Over de relevantie van die interventies voor het op gang brengen van autonome, zichzelf in stand houdende ontwikkelingsprocessen wordt echter aanzienlijk minder gepraat – terwijl het daar uiteindelijk toch allemaal om is te doen. En juist daar zou de discussie over moeten gaan: wat verstaan we onder ontwikkeling, hoe verlopen ontwikkelingsprocessen en hoe kan het Nederlandse ontwikkelingsbeleid daar het beste op aansluiten? Het inzichtelijk maken van de aannames die we maken in de beantwoording van deze vragen, kan bijdragen aan het doordenken van de theoretische grondslagen en evaluatiebevindingen waarop dat beleid is gebaseerd. In augustus 2008 hebben MDF Training & Consultancy (MDF), het Institute of Social Studies (ISS) en Vice Versa (VV) met een subsidie van het Development Policy Review Network (DPRN) de conferentie ‘ Understanding Development Better ’ (UDB) georganiseerd om het begrip van ontwikkelings processen te vergroten en verdiepen. Wetenschappers belichtten het concept ‘ontwikkeling’ vanuit diverse disciplines, hetgeen de basis vormde voor verdere discussies. Tijdens die conferentie werd onder andere duidelijk dat een discussie over ontwikkelingsprocessen niet eenvoudig is. Vanwege de complexiteit van het onderwerp laat men zich te snel verleiden om de discussie te verengen tot hulpinspanningen en concrete interventies. Echter, begrip van ontwikkelingsprocessen als maatschappelijke veranderings - processen waarbij macht en veranderende machtsrelaties essentieel zijn, is noodzakelijk om te komen tot beleidsvorming.3 Daarbij gaat het niet alleen om directe armoedebestrijding, maar ook om beleid waarin de Nederlandse middelen voor OS ingezet worden als katalysator voor bredere maatschappelijke veranderingsprocessen. 1 Pronk (2007); Ministry of Foreign Affairs, Policy and Operations Evaluation Department (2008); Kremer et al. (2009). 2 Ministerie van Buitenlandse Zaken (2009). 3 Grotenhuis (2008). Een wereld van verschil – een zaak van iedereen – 4 Dit stuk is bedoeld om in zeer beknopte vorm het beleid van de ministers Pronk, Herfkens, van Ardenne en Koenders te analyseren en aan te geven in hoeverre dit beleid aansloot bij het begrip van ontwikkelingsprocessen en beoogde als katalysator voor die processen te fungeren. Deze analyse wordt gedaan op basis van de presentaties van wetenschappers tijdens de UDB conferentie en de beleidsstukken van de hierboven genoemde ministers.4 Deze analyse poogt een brug te slaan tussen de conferentie Understanding Development Better en het huidige DPRN vervolgproces Singing a new Policy Tune , dat wordt uitgevoerd door dezelfde drie organisatoren en waarin specifiek wordt gekeken naar de aannames achter beleidstheorieën op het gebied van OS. Het begrip ontwikkeling Op de UDB conferentie werden de begrippen ontwikkeling en ontwikkelingsprocessen vanuit diverse wetenschappelijke invalshoeken benaderd. Dit bracht een veelheid aan interpretaties aan het licht. Wetenschappers bleken sterk van mening te verschillen over wat ontwikkeling precies is en hoe ontwikkelingsprocessen verlopen. Hieronder geven we een samenvatting van de presentaties vanuit de verschillende disciplines: antropologie, economie, politicologie, sociale geografie, sociologie en technische wetenschappen. De zwaarste kritiek op OS beleidsvorming en –uitvoering kwam uit de antropologische hoek. De antropoloog Sjoerd Zanen 5 is van mening dat beleidsmakers over het algemeen weinig kennis hebben van de oorzaken en betekenis van armoede en van autonome ontwikkelingsprocessen. Ze zouden te veel uitgaan van de ‘maakbare samenleving’ en te weinig oog hebben voor het belang van werkelijke endogeniteit. Hoewel ook hij ontwikkeling direct aan armoedebestrijding en meer economische welvaart koppelt, stelt hij dat donoren vaak geneigd zijn hun visie op het armoedevraagstuk en de mogelijke oplossingen daarvan, inclusief economische groei, op te dringen. De angel zit volgens hem in het feit dat er een tweedeling wordt gemaakt tussen ontwikkelaars en de te ontwikkelen personen. Deze twee groepen hebben vaak een fundamenteel verschillend idee over wat ontwikkeling is en welke ontwikkeling gewenst is. De econoom onder de sprekers, Geske Dijkstra 6, is van mening dat duurzame economische groei een absolute voorwaarde is voor ontwikkeling en welvaartstoename per capita. Ze stelt echter dat die noodzakelijke voorwaarde jarenlang onderbelicht is gebleven in het dominante neoliberale debat. Met name ten tijde van de Structurele Aanpassing Programma’s, waarin werkelijke economische groei werd verhinderd door bijvoorbeeld niet in te zetten op inkomensherverdeling, of groeimogelijkheden buiten het vrije handelssysteem. De noodzaak van duurzame economische ontwikkeling is dus lange tijd 4 Ministerie van Buitenlandse Zaken (1990, 1993, 1998, 2003, 2007). 5 When ‘development’ enters the village, Sjoerd Zanen (2008). Paper gepresenteerd op de UDB conferentie, augustus 2008, Ede. Online: http://udb.global-connections.nl/sites/udb.global- connections.nl/files/file/2923317.058%20-%20Position%20Paper%20Sjoerd%20Zanen.pdf . 6 The economic perspective on development, Geske Dijkstra (2008). Paper gepresenteerd op de UDB conferentie, augustus 2008, Ede. Online: http://udb.global-connections.nl/sites/udb.global- connections.nl/files/file/2923317.050%20-%20Position%20Paper%20Geske%20Dijkstra.pdf . Een wereld van verschil – een zaak van iedereen – 5 niet erkend en donoren geven nog steeds vaak de voorrang aan meer sociale ontwikkelingsdoelstellingen (zoals onderwijs en gezondheid, wat ook zichtbaar is in de meerderheid van de Millenniumdoelen). Dijkstra geeft aan dat om economische groei mogelijk te maken een minimum aan veiligheid, politieke stabiliteit, kwaliteit van bestuur en macro-economische stabiliteit noodzakelijk is, evenals investeringen, technologische ontwikkeling en de benodigde investeringen daarvoor, een goede infrastructuur en een goed opgeleide beroepsbevolking. Wil Hout 7 belichtte de relatie tussen ontwikkeling en bestuur vanuit politicologisch perspectief. Zijn analyse is dat die relatie complexer is dan in eerste instantie lijkt. De veronderstelling is lange tijd geweest dat ontwikkeling zou leiden tot een betere kwaliteit van bestuur, maar de omgekeerde redenering wordt ook steeds meer voor waar aangenomen. Goed bestuur is zodoende ook steeds belangrijker geworden voor OS, waarbij het zowel een doel als een selectiecriterium is geworden. Ook al is er geen directe causale relatie tussen ontwikkeling en kwaliteit van bestuur, valt het wel op is dat het bestuur veelal het slechtst is in de minst ontwikkelde landen. Er is verder een hoge waarschijnlijkheid dat investeren in de kwaliteit van bestuur kan leiden tot ontwikkeling en economische groei. Hout stelt vervolgens dat de manier waarop Westerse donoren (goed) bestuur beschouwen (de neoliberale visie, zoals met name uitgedragen door bij de Wereldbank),