COMISIÓN MULTIPARTIDARIA ENCARGADA DE ESTUDIAR Y RECOMENDAR LA SOLUCIÓN A LA PROBLEMÁTICA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS PERIODO LEGISLATIVO 2008 2009 INFORME CONSULTA PREVIA: Derecho Fundamental de los Pueblos Indígenas e Instrumento de Gestión Estatal para el Fortalecimiento de la Democracia MAYO 2009 INFORME CONSULTA PREVIA: Derecho Fundamental de los Pueblos Indígenas e Instrumento de Gestión Estatal para el Fortalecimiento de la Democracia MAYO 2009 2 COMISIÓN MULTIPARTIDARIA ENCARGADA DE ESTUDIAR Y RECOMENDAR LA SOLUCIÓN A LA PROBLEMÁTICA INDÍGENA LEGISLATURA 2008-2009 Congresistas: Gloria Deniz Ramos Prudencio Presidenta Juan David Perry Cruz Vicepresidente Karina Juliza Beteta Rubín Secretaria Hilaria Supa Huamán Elizabeth León Minaya María Cleofé Sumire Conde Gabriela Lourdes Pérez del Solar Cuculiza Alfredo Tomás Cenzano Sierralta José Macedo Sánchez Yonhy Lescano Ancieta Rolando Reátegui Flores Eduardo Peláez Bardales Responsables de la elaboración del presente informe: Abogado Handersson Bady Casafranca Valencia Asesor Principal de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática Indígena. Antropóloga Yndira Aguirre Valdyglesias Asesora de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática Indígena. Técnica Parlamentaria: María Gutiérrez Delgado Secretaria de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática Indígena. Congreso de la República Lima – Perú – Mayo de 2009 3 CONTENIDO Resumen Ejecutivo…………………...……………………………………………………………. Introducción……………………………………………………………………………………….. Objeto y Alcances del Informe………………………………………………………………......... I Antecedentes…………………………………………………………………………….. 1.1 “Indios” e “Indígenas”……………………………………………………………………. 1.2 Pueblos Indígenas…………………………………………………………………………. 1.2.1 Luchas de los Pueblos Indígenas………………………………………………………….. 1.3 Instituciones Representativas…………………………………………………………….. 1.3.1 Formas de organizaciones indígenas representativas en el Perú………………………… 1.3.2 Formas de Organización en la Actualidad………………………………………………… 1.3.3 Instituciones Representativas en el Perú…………………………………………………. 1.3.4 Procesos organizativos de los Pueblos Indígenas de la Amazonía……………………….. 1.3.4.1 Retos de las Organizaciones Amazónicas………………………………………………… 1.3.5 Procesos Organizativos de los Pueblos Indígenas Andinos………………………………. 1.3.5.1 Retos de las Organizaciones Indígenas Andinas…………………………………………. 1.4 Pueblos Indígenas en las Constituciones Peruanas………………………………………. 1.5 Identidad Indígena en el Perú……………………………………………………………. 1.6 Derecho Constitucional a la Identidad étnica y cultural…………………………………. 1.7 Convenio Nº 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo………………………………………………….. 1.7.1 Aspectos Generales del Convenio………………………………………………………… 1.7.2 Convenio 169 OIT: Objeto - Alcances y limitaciones - Estructura y Fundamentos……… 1.7.2.1 Objeto del Convenio………………………………………………………………………. 1.7.2.2 Pueblos Indígenas: Alcances y Limitaciones del Convenio………………………………. 1.7.2.3 Estructura del Convenio………………………………………………………………….. 4 1.7.2.4 Fundamentos del Convenio………………………………………………………………. 1.7.3 El Convenio 169 OIT en el Perú…………………………………………………………. 1.7.3.1 Naturaleza Jurídica del Convenio………………………………………………………. 1.7.3.2 Jerarquía Legal del Convenio……………………………………………………………. 1.7.3.3 Fuerza normativa del Convenio…………………………………………………………. 1.7.4. Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas……… 1.7.4.1 Aspectos Generales de la Declaración…………………………………………………… 1.7.4.2 Contenido y Alcances jurídicos de la Declaración……………………………………….. II Consulta Previa a los Pueblos Indígenas……………………………………………... 2.1 Consulta Previa en el Convenio 169 OIT……………………………………………….. 2.1.1 Naturaleza y Fundamentos de la Consulta Previa………………………………………. 2.1.2 Definición de la Consulta Previa………………………………………………………… 2.1.3 Consulta y Participación…………………………………………………………………. 2.1.4 Consulta y Consentimiento………………………………………………………………. 2.1.5 Aplicación Actual de la Consulta Previa en el Perú……………………………………… III Implementación de la Consulta Previa en el Aparato Estatal……………………… 3.1 Consulta Previa: Derecho y Obligación………………………………………………… 3.2 Consulta Previa: Oportunidad para desarrollar una cultura de diálogo…………………. 3.3 Consulta Previa: Instrumento de Gestión Estatal……………………………………….. IV Incorporación de la Consulta Previa en el Reglamento del Congreso de la República............................................................................................................................ 4.1 Poder Legislativo…………………………………………………………………………. 4.1.1 Mandato Representativo………………………………………………………………….. 4.2 Función Legislativa………………………………………………………………………. 4.3 Procedimientos Parlamentarios………………………………………………………… 5 4.4 Instrumentos Procesales Parlamentarios……………………………………………….. 4.5 Procedimiento Legislativo……………………………………………………………… 4.6 Desarrollo de la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas en el Procedimiento Legislativo Peruano………………………………………………………………………………….. Conclusiones………………………………………………………………………………………. Recomendaciones…………………………………………………………………………………. Anexo Nº 1 - Formula Legal Propuesta por la Asesoría Técnica de la Comisión...………………. Anexos Nº 2 – Nº 6: Gráficos de la Consulta Previa en el Procedimiento Legislativo………….. Anexo Nº 7: Cronología del Informe……………………………………………………………… Otros Anexos……………………………………………………………………………… 6 Resumen Ejecutivo “Consulta Previa: Derecho Fundamental de los Pueblos Indígenas e Instrumento de Gestión Estatal para el Fortalecimiento de la Democracia” Para comprender la importancia de la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y su incorporación en el proceso legislativo del Congreso de la República, debemos partir por responder a los cuestionamientos que suelen ser parte de un colectivo estatal: ¿Por qué es necesario que se haga un reconocimiento especial a los pueblos indígenas? O ¿Por qué se tiene que generar normas especiales para ellos? El presente informe busca responder de alguna manera este cuestionamiento y al mismo tiempo pretende contribuir con la solución de la problemática que aqueja a los Pueblos Indígenas, fortaleciendo al Estado peruano, a través de la implementación del Convenio Nº 169 de la OIT, especialmente con la incorporación de la Consulta Previa en el Reglamento del Congreso de la República. Desde la época colonial del Perú, los Pueblos Indígenas y sus formas de organización tradicional, fueron reorganizados (divididos) como Comunidades Indígenas e impedidos de desarrollarse como los pueblos que eran antes de la llegada de los “conquistadores”, con el sólo objeto de satisfacer los requerimientos económicos del régimen de explotación español. Posteriormente en el periodo republicano, en muchos momentos de nuestra historia constitucional, esta situación de sometimiento y exclusión a los pueblos indígenas se mantuvo e inclusive se acentuaron las diferencias sociales, económicas y culturales, así como la situación discriminatoria hacia los pueblos indígenas, sin reconocerlos como sujetos de derecho hasta determinado momento, subyacido por la presión y reivindicación de los propios pueblos indígenas. Es así que, condicionando a las personas indígenas su conversión a la religión católica, se les ofreció una ciudadanía de última categoría, compatible con los fines electorales y con la necesidad de una mano de obra barata para las actividades manufactureras. La Constitución Política de 1920, marca un hito en la historia constitucional de los pueblos indígenas, ya que ésta les otorgó a los pueblos indígenas un tratamiento especial, especialmente sobre la protección a sus tierras, aunque con un reconocimiento legal limitado en calidad de “comunidades indígenas”, hasta que con el proceso de la reforma agraria cambió la denominación de comunidades indígenas por las actuales Comunidades Campesinas y Nativas, otorgándoles un régimen legal separado a las poblaciones indígenas andinas y amazónicas. Sucesivos gobiernos han venido aplicando un complejo y confuso tratamiento político y jurídico a los pueblos indígenas, haciendo que sigan los procesos de marginación y exclusión a los Pueblos Indígenas, percibiéndose la negación a sus derechos ancestrales sobre sus tierras y territorios. 7 Sin embargo y no obstante que la Constitución de 1993, recorta la protección de las tierras de las comunidades, eliminando la inembargabilidad e inalienabilidad de éstas, introduce como derecho fundamental la Identidad étnica y cultural de las personas, además del reconocimiento al derecho consuetudinario. Estas incorporaciones son más trascendentales de lo que se piensa y de lo que probablemente pensaron los constituyentes de entonces, ya que el derecho a la Identidad étnica y cultural es el derecho de las personas y grupos indígenas a reconocerse y existir como tales, conservando todos los elementos que los identifican como indígenas y a desarrollarse de acuerdo a sus propias necesidades y prioridades. El proceso histórico social especial vivido de los pueblos originarios del Perú, como las propias definiciones “indios” e “indígenas”, sus percepciones y formas de persistencia en la actualidad, además de la discriminación reflejada claramente por la diversas Constituciones Políticas, son descritos de forma amplia en el informe. Asimismo, la conformación y consolidación de las Organizaciones Indígenas van de la mano con los diversos procesos vividos hasta la actualidad, cuya formalización y unificación de criterios sobre las mismas, son una tarea que se encuentra