PARAGUAY: POBREZA Y DESIGUALDAD DE INGRESOS A NIVEL DISTRITAL Marcos Robles, Horacio Santander* El documento presenta los resultados de la estimación de diferentes indicadores de po- breza y desigualdad de ingresos a nivel de los 236 distritos de Paraguay y 68 barrios de la capital (Asunción), los cuales fueron obtenidos utilizando una metodología estadística, recientemente desarrollada por Elbers, C. y otros, que permitió combinar la información del censo de población y viviendas de 2002 y la encuesta permanente de hogares de 2003. Los resultados muestran que ambos problemas, la pobreza y la desigualdad de ingresos, son fenómenos muy heterogéneos en el país, observándose diferencias importantes no solo entre los diversos distritos del país, sino también al interior de estos mismos. Asi- mismo, contraria a la suposición frecuente de asociar mayores niveles de desigualdad con mayores porcentajes de pobreza, se muestra que para algunos distritos del país la elevada incidencia de la pobreza no se halla acompañada por mayores niveles de desigualdad, ocurriendo en otros distritos la situación inversa. Octubre de 2004 * Robles es de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del Banco Interamericano de Desa- rrollo (BID) y Santander de la Dirección General de Estadística y Censos (DGEEC) – Pa- raguay. El trabajo se realizó en el marco de las actividades de apoyo del Programa ME- COVI-BID a la DGEEC-Paraguay. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones ex- presadas en el mismo, sin embargo, no deben atribuirse de manera alguna a las insti- tuciones citadas. 1. Introducción En los últimos años, en muchos países en desarrollo las políticas gubernamen- tales se han ido articulando en torno al objetivo de reducir los niveles de pobr e- za y desigualdad. Los recursos disponibles para alcanzar este objetivo, sin em- bargo, han sido, por lo general, relativamente escasos. En Paraguay, desde mediados de los 90, esta situación se ha hecho cada vez más evidente debido a las rigideces macroeconómicas del presupuesto público y, también, al aumento de la incidencia y profundidad de la pobreza. Por ello, no es casual que el tema de la eficiencia del gasto público se haya convertido en un tema recurrente en el debate y análisis en torno al papel de las instancias gubernamentales para me- jorar las condiciones de vida de la población. Si bien es cierto que el objetivo fundamental de los programas y acciones que tienen el propósito de disminuir los niveles de pobreza es transferir bienestar a la población que se encuentra en tal condición, también es cierto que para que esta transferencia sea eficiente las intervenciones deben ser diseñadas de tal forma que los beneficios a los no pobres se reduzcan al mínimo y los beneficios a los pobres sean los más altos posibles. Es decir, un programa bien focalizado no debería mostrar una cobertura reducida de sus beneficios en relación a los “pobres” y tampoco una cobertura alta respecto a los “no pobres”. En caso con- trario se estaría frente a errores de focalización del programa. En la bibliografía sobre el tema, a estos errores se les ha llamado más formalmente “error tipo I” y “error tipo II”, o errores de “subcobertura” y “filtración”, respectivamente (el error de omitir a los pobres y el error de incluir a los no pobres)1. Uno de los factores que juegan contra tal eficiencia (o en favor de cometer estos errores) es la dificultad de distinguir a la población entre pobres y no pobres2. Una distinción perfecta implicaría el examen del bienestar de cada persona (in- gresos, patrimonio familiar, composición de este, etc.), pero implicaría también incurrir en costos administrativos muy elevados para mantener una base de datos actualizada y de amplia cobertura. Una alternativa menos costosa es op- tar por beneficiar a todos los que viven en las localidades más deprimidas, aun- que esto necesariamente llevaría a cometer en alguna medida errores de focali- zación. Una combinación de focalización geográfica fina, sobre la base de un mapa de pobreza, con una focalización dentro de las localidades basadas en una autoselección u otros mecanismos de focalización podría ser una manera potencialmente útil de jugar a favor de la eficiencia del gasto público3. 1 Cornia, G. y Stewart, F. “Two errors of Targeting”, en van de Walle, D. y Nead, K. (Eds) “Public spending and the poor. Theory and evidence”, Banco Mundial, 2º impresión, oc- tubre 1996, pp. 350-386. 2 La descripción detallada de este y otros factores puede verse, entre otros, en van de Walle, D. “Targeting Revisited”. The World Bank Research Observer Vol. 13, Num. 2, agosto 1998, pp. 231-248 3 Elbers, C. y otros “Poverty alleviation through geographic targeting: How much does disaggregation help?”, World Bank Policy Research Working Paper 3419, octubre de 2004 Para la construcción de un mapa de pobreza, sin embargo, se requiere de in- formación detallada sobre la distribución espacial de la pobreza. Las encuestas de hogares, constituyen la fuente de información más importante para analizar de manera adecuada este problema, sin embargo solo permiten mostrar su magnitud, perfil y determinantes a nivel de grandes regiones. No es común producir información sobre pobreza más allá de estas grandes regiones a través de las encuestas de hogares debido al alto costo que ello implica. En Paraguay las encues- tas de 2000-01 y 2003, que han sido las más grandes hasta ahora ejecutadas, han permiti- do efectuar el análisis cuantitativo de la pobreza hasta el nivel de departamentos. Es de- cir, no han permitido demostrar o contradecir la sospecha generalizada de que la pobreza se encuentra en áreas específicas de algunas regiones del país. Ante la insuficiencia de las encuestas de hogares para responder a las demandas de in- formación sobre la distribución espacial de la pobreza a niveles más detallados, se tiende a utilizar indicadores aproximados a estos niveles, en particular sobre la base de la infor- mación proveniente de los censos de población y viviendas. En Paraguay, y en varios paí- ses de América Latina, se han construido mapas de pobreza utilizando lo que se conoce como el método de medición de las Necesidades Básicas Insatisfechas, los cuales han per- mitido jerarquizar las diferentes divisiones geográficas del país en función a la proporción de la población que no llega a tener un nivel mínimo de satisfacción de algunos de los com- ponentes de dicho método. Se ha mostrado, mediante el uso de simulaciones, que si la foca- lización de un programa se hiciera con estos indicadores aproximados el desvío de los be- neficios de un programa social hacia los no pobres y el alcance limitado hacia los pobres es mucho mayor que si se hiciera con el indicador explícito de pobreza 4. El presente trabajo muestra los resultados de la estimación del ingreso familiar y de dife- rentes indicadores de pobreza y desigualdad a nivel de los 236 distritos de Paraguay y 68 barrios de la capital. Con ello pretende que los encargados de la ejecución de los progra- mas sociales puedan hacer uso de esta información para reducir los errores de focaliza- ción y también servir de base para la implementación de mecanismos de focalización complementarios en el marco de la Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza. Para este propósito, se utiliza información combinada de la Encuesta Permanente de Hogares de 2003 y el Censo Nacional de Población y Viviendas del 2002, así como técnicas eco- nométricas e instrumentos analíticos recientemente desarrollados para este propósito5. Este procedimiento permite obtener estimaciones a niveles de desagregación que solo es posible obtener con información censal (distritos, barrios o localidades) y, a la vez, de indicadores que solo es posible obtener con la información de las encuesta de hogares (ingresos, pobreza monetaria, desigualdad de ingresos). Como se sabe, con los censos no es posible estimar de manera directa, por ejemplo, la proporción de hogares con ingresos por 4 Ver cuadro 7 de Robles, M. “Indicadores básicos para focalizar el gasto social en Para- guay”, DGEEC / MECOVI-Paraguay, octubre de 1999. En este informe también se pro- bó (gráficos 1 al 4) que las cantidades disponibles para la ayuda social es también un elemento importante que debe tenerse en consideración cuando se elija el indicador de focalización si realmente se desea tener el mayor impacto sobre las tasas de pobreza. 5 Elbers, C. y otros “Micro-level estimation of poverty and inequality”, Econometrica 71(1): 355-64. debajo de la línea de pobreza, y las encuestas, si bien tienen información bastante detallada de los ingresos y gastos familiares, así como de un número importante de otros indicadores de bienestar, su representatividad geográfica es limitada como para satisfacer las demandas de información con fines de focalización6. Lo anterior significa que con los resultados de las estimaciones podrá ahora observarse la heterogeneidad geográfica de la pobreza con un enfoque distinto al de las NBI; es decir, abordarse con un criterio adicional el carácter multidimensional que ella tiene y, en conse- cuencia, definir políticas anti-pobreza más eficientes, que busquen mejorar la capacidad ad- quisitiva de los hogares pobres del Paraguay, o para el diseño de esquemas de intervención y localización de transferencias o subsidios. No debe olvidarse que los mapas de pobreza son herramientas que facilitan y hacen más comprensible la presentación de información referi- da a las tendencias espaciales, agrupamientos y concentración de la pobreza. Su utilidad, en consecuencia, rebasa el ámbito del gobierno central y de los organismos no gubernamenta- les, alcanzando, en particular, el de los gobiernos u organizaciones locales y regionales. Una razón adicional, también importante, para construir Mapas con criterios monetarios es la posibilidad de combinarlos con otras fuentes de información con el propósito de capturar aspectos adicionales de la pobreza y desigualdad que no son fáciles de medir a través de una encuesta o censo7.