“Bestuurlijke toekomst Land van Heusden en Altena” Rapport van bevindingen door Prof. Dr. C.P. Veerman Rapport van bevindingen en aanbevelingen 1 Inhoud Inhoud ....................................................................................................................................... 1 1. Inleiding, opdracht en werkwijze................................................................................ 2 2. Kort overzicht van de geschiedenis van samenwerkingsinitiatieven in de afgelopen jaren......................................................................................................... 3 3. Analyse……………………………………………………………………………………….. 9 4. Aanbevelingen…………………………………………………………………………… 15 Bijlagen: Lijst van geïnterviewde personen……………………………………… 17 Medewerkers ………………………………………………………………………….. 18 12 mei 2015 Rapport van bevindingen en aanbevelingen 2 “Rapport van bevindingen en aanbevelingen inzake de bestuurlijke toekomst van de gemeenten uit het Land van Heusden en Altena ten behoeve van Gedeputeerde Staten van de Provincie Noord-Brabant” 1. Inleiding, opdracht en werkwijze Op verzoek van het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant d.d. 1 november 2014 heb ik in de maanden november 2014 tot en met februari 2015 door middel van een reeks gesprekken met gekozen en benoemde bestuurders en ambtelijke medewerkers de meningen, achtergronden en geschiedenis van pogingen om tot samenwerking te komen onderzocht. Dit met de bedoeling een oordeel te kunnen geven over de mogelijkheden en vormen van samenwerking binnen de drie gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem. Een en ander in het teken van het provinciale beleid met betrekking tot stimulering van bestuurlijke samenwerking onder de noemer “(veer)krachtig bestuur”. Voor deze rapportage is ook gebruik gemaakt van een groot aantal rapporten van onderzoeksbureaus en ambtelijke notities, alsmede officiële stukken en nota’s van B&W’s en Raden van de afgelopen jaren. Tevens zijn de publicaties en rapporten zijdens de Provincie in de beschouwingen betrokken. De gevoerde gesprekken hebben plaatsgevonden in de vorm van één op één interviews, waarbij een onafhankelijk secretaris aanwezig was die een kort verslag maakte, dat ter verificatie aan betrokkene is aangeboden en na eventuele wijzigingen of aanvulling is vastgesteld door betrokkene. Deze verslagen zijn in verband met vertrouwelijkheid voor niemand anders beschikbaar dan voor mijzelf. Alleen op deze manier heeft een ieder de gelegenheid gehad om in een open en vertrouwelijke sfeer haar of zijn opvattingen, meningen en geschiedenissen te geven. Ik heb mijn opdracht en aanbeveling tevens gebaseerd op gesprekken en signalen van buiten het gemeentelijke bestuur en ambtelijk circuit zoals bijvoorbeeld vertegenwoordigers van bedrijfsleven, instellingen en leden van Provinciale Staten van Noord-Brabant. 12 mei 2015 Rapport van bevindingen en aanbevelingen 3 2. Kort overzicht van de geschiedenis van samenwerkingsinitiatieven in de afgelopen jaren (Hierbij is dankbaar gebruik gemaakt van een overzicht dat is opgesteld door de heer A. Dolislager d.d. 24 september 2014) 2007 In het kader van een herbezinning op de lopende, maar beperkte samenwerking tussen de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem wordt, alvorens te besluiten over een verdergaande samenwerking, besloten over te gaan tot een (door Bureau van Naem en Partners uit te voeren) bestuurskrachtmeting van de drie gemeenten. Een van de aanbevelingen van Van Naem voor de drie gemeenten was, schep heldere criteria voor de intergemeentelijke samenwerking. 2008 Als vervolg hierop krijgt Adviesbureau Twijnstra Gudde van de drie gemeenten de opdracht een advies op te stellen betreffende (de vormgeving van) de samenwerking. Dit (in augustus 2008 verschenen) rapport ‘Steviger samenwerken; een verkennend onderzoek naar samenwerking en vergroting van de bestuurskracht in het Land van Heusden en Altena, bevat twee aanbevelingen: 1. Kies voor niet-vrijblijvende samenwerking op basis van een gezamenlijke visie en strategisch bestuurlijke agenda voor het Land van Heusden en Altena. 2. Geef de samenwerking organisatorisch vorm door te kiezen voor het Altena-model, omdat: a. Lichtere varianten van samenwerking niet passen bij het ambitieniveau en de problematiek van Werkendam, Woudrichem en Aalburg en de verhoudingen tussen de drie gemeenten. b. Zware varianten van samenwerking -ambtelijk of bestuurlijke fusie- gegeven de onvoldoende succesvolle samenwerking in het gebied, tot nu toe niet aan de orde zijn. Het Altena-model is een zogenaamd Shared Service Center dat de volgende taken op zich kan nemen: Strategisch beleidsmatige advisering aan de besturen; Bedrijfsvoering/ondersteunende processen, delen van de backoffice, delen van de digitale en telefonische dienstverlening. Het Altena-model blijkt bij de drie gemeenten onvoldoende draagvlak te hebben om tot verdere uitwerking over te gaan. Gekozen wordt voor het zogenaamde ‘matrixmodel’. 12 mei 2015 Rapport van bevindingen en aanbevelingen 4 2009 - Startnotitie ‘Niet vrijblijvende samenwerking Altena-gemeenten’. - Vaststelling van een toetsingskader en (feestelijke) ondertekening van een samenwerkingsconvenant, waarin tien bestuursopdrachten zijn opgenomen: 1. Toerisme & Recreatie 2. Cultuur 3. Economie 4. Veiligheid en Rampenbestrijding 5. AJBZ 6. Elektronische dienstverlening 7. Personeel & Organisatie 8. Strategische agenda West-Brabant 9. Automatisering, ICT 10. Communicatie. - Instelling van een Bijzondere Ondernemingsraad (BOR) en een Bijzonder Georganiseerd Overleg (BGO) - Invoering van een Nieuwsbrief Samenwerking 2010 - Vacatures worden binnen de drie gemeenten gelijktijdig intern opengesteld; alle medewerkers worden als interne kandidaat gezien. - Instelling Platform LHA, bestaande uit de burgemeesters en gemeentesecretarissen. Het voorzitterschap rouleert op jaarlijkse basis. - Benoeming externe programmamanager. - Quick Scan Bestuurskrachtmeting, uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers (PWC) bevat negen aanbevelingen. Kort samengevat: 1. Formuleer uniforme uitgangspunten voor onderlinge verrekening van de gemeentelijke inbreng. 2. Maak de resultaten van de bestuursopdrachten meetbaar. 3. Overweeg beleidsinhoudelijke samenwerking op drie (extra) thema’s (sociale agenda, regionale woonvisie en scholing/arbeidsmarkt). 4. Ontwikkel een gezamenlijke I&A-visie. 5. Blijf doorgaan met (het monitoren van) de bestuursopdrachten. 6. Start eind 2011/begin 2012 een proces waarbij varianten voor toekomstige samenwerking in beeld worden gebracht en neem in 2013 (naar aanleiding van een bestuurskrachtmeting) een definitief (raads)besluit over het eindbeeld van de samenwerking. Voorts werden nog drie extra aanbevelingen gedaan ter voorbereiding op het bestuurskrachtonderzoek dat in 2013 zou plaatsvinden. 7. Bewaak per kapitaal beleidsterreinen het versterken van de bestuurskracht. 8. Ontwikkel visie op samenwerking met andere bestuurlijke partners (dan de LHA- gemeenten) en 12 mei 2015 Rapport van bevindingen en aanbevelingen 5 9. Ontwikkel visie op samenwerking met maatschappelijke organisaties. 2011 - Vorming van een gezamenlijke afdeling Personeel en Organisatie (tijdelijke standplaats: Aalburg, vervolgens permanente huisvesting in Werkendam); voorts wordt een aantal dagdelen decentraal (‘op locatie’) gewerkt. - Vroegtijdige beëindiging van de bestuursopdracht E-dienstverlening. - Stuklopen van de bestuursopdracht ICT. Werkendam kiest voor een totaal geïntegreerd Midoffice-concept. Aalburg en Woudrichem geven aan dat het gewenste tempo van Werkendam en de daarmee samenhangende investeringen niet gevolgd kunnen worden. - Er ontstaat commotie over het stranden van de bestuursopdracht in de Raden en rumoer in de regionale pers. - Er wordt een nieuwe procesmanager benoemd. 2012 - Instelling van de Stuurgroep Samenwerking LHA (3 burgemeesters, 3 wethouders, 3 secretarissen). - In een aantal gezamenlijke bijeenkomsten van de drie colleges wordt begin 2012 geconstateerd dat er sprake is van onvoldoende bestuurlijke eensgezindheid, er geen geaccepteerde autoriteit is met doorzettingskracht, de besluitvorming te traag en te stroperig verloopt, er irritaties bestaan op alle niveaus in de samenwerking, er onvoldoende gemeenschappelijk plezier is, er teveel wordt gedacht op basis van beelden, standpunten en posities en te weinig de gemeenschappelijke belangen, relaties en betrekkingen onder druk staan, er de nodige verborgen agenda’s worden verondersteld, er geen gemeenschappelijk einddoel bestaat en er dus sprake is van verschillende aanvliegroutes, het mislukken van het ICT-traject diepe wonden heeft achtergelaten, ambtelijke weerstand teveel ruimte krijgt, de gemeenteraden onvoldoende betrokken zijn en teveel op afstand staan. Maar daarnaast constateren de colleges dat het nodige is bereikt, het doorlopen proces nuttig en waardevol is geweest en noodzakelijk ‘om te komen waar we nu zijn’, we elkaar individueel nog steeds weten te vinden, betrokken zijn en nog steeds vele ambities hebben. - De colleges concluderen dat het samenwerkingsmodel is uitgewerkt (‘de rek is er uit’), het model teveel inspanning en geld vraagt en teveel frustratie oplevert in relatie tot de opbrengst, puur op inhoud het gekozen samenwerkingsmodel niet veel meer zal opleveren, er een sterke motivatie is om door te gaan met samenwerken, maar niet zó, en het dus tijd wordt voor een heroriëntatie. - Deze bevindingen worden (in maart) gedeeld met de Raden en na ampel beraad wordt besloten een nieuw Procesplan op te stellen. Tevens wordt besloten om in 12 mei