PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Las comisiones investigadoras parlamentarias: relaciones de poder, mecanismos de presión y límites del diseño institucional TESIS PARA OPTAR EL TÍTULO PROFESIONAL DE LICENCIADO EN SOCIOLOGÍA AUTOR Sergio Fernando Tejada Galindo ASESOR Jaris Mujica Pujazón Lima, noviembre 2017 RESUMEN La presente investigación aborda la experiencia de los integrantes de tres comisiones investigadoras del Congreso de la República del periodo 2011-2016, que tuvieron el mandato de investigar casos de corrupción: las comisiones “Ancash”, “Orellana” y “Lava Jato”. Utilizando una metodología cualitativa se identifican los obstáculos, presiones y temores que experimentaron sus integrantes, desde la elección de los criterios de creación de las comisiones hasta la culminación de sus labores. De esta manera, se explora el funcionamiento real de las comisiones investigadoras y cómo éste se enmarca en relaciones de poder y correlaciones de fuerzas. Asimismo, se analiza cómo los poderes formales y no formales, operan en un contexto de debilidad institucional y ausencia de partidos políticos, lo cual otorga preponderancia a la acción individual. A partir de los resultados de la investigación, se propone una discusión con ciertos enfoques teóricos que tienden a soslayar la tensión entre lo formal y no formal, así como entre lo racional y no racional, en la acción de los individuos al interior de las instituciones. Palabras claves: parlamento, comisiones investigadoras, instituciones, relaciones de poder, agencia, mecanismos de presión. ÍNDICE INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 1 1. MARCO TEÓRICO .............................................................................................................. 4 1.1. El Parlamento y los partidos políticos en un contexto de debilidad institucional ......... 4 1.2. Función de control del Parlamento y corrupción .......................................................... 7 1.3. El ejercicio del poder en las comisiones investigadoras parlamentarias ....................... 9 1.4. Preeminencia del individuo y límites de la acción racional ........................................ 11 1.5. La legislación sobre comisiones investigadoras: evolución y actualidad.................... 12 2. METODOLOGÍA ............................................................................................................... 20 2.1. Problema de estudio .................................................................................................... 20 2.2. Pregunta de investigación ............................................................................................ 21 2.3. Hipótesis y objetivos ................................................................................................... 21 2.4. Instrumentos de recojo de información y método de análisis ..................................... 22 2.5. Criterios de selección de casos .................................................................................... 24 2.6. Alcances y limitaciones ............................................................................................... 29 3. LA COMPOSICIÓN DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS ............................... 32 3.1. Resumen de los casos seleccionados ........................................................................... 32 3.2. Los criterios de composición ....................................................................................... 39 3.3. La designación de integrantes ..................................................................................... 42 3.4. La elección del presidente de comisión ....................................................................... 47 4. LOS OBSTÁCULOS EN EL DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA ................................................................................................................... 49 4.1. El tiempo ..................................................................................................................... 50 4.2. Los recursos humanos y logísticos .............................................................................. 53 4.3. La obtención de información ....................................................................................... 56 4.4. Vacíos en el Reglamento ............................................................................................. 58 4.5. Tensiones internas ....................................................................................................... 63 4.6. Tensiones con el Poder Judicial .................................................................................. 66 5. RELACIONES DE PODER Y MECANISMOS DE PRESIÓN ........................................ 69 5.1. Jerarquías y correlaciones de fuerzas .......................................................................... 69 5.2. Grupos de presión........................................................................................................ 73 5.3. Mecanismos de presión ............................................................................................... 76 5.4. Temores ....................................................................................................................... 81 6. REFLEXIONES FINALES Y CONCLUSIONES ............................................................. 83 6.1. Espacios y poderes: la tensión entre lo formal y no formal ........................................ 83 6.2. La preeminencia de la acción individual y la “soledad” del presidente ...................... 86 6.3. Los límites de la acción racional ................................................................................. 90 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................... 94 INTRODUCCIÓN La presente investigación aborda el funcionamiento de tres comisiones investigadoras parlamentarias conformadas en el periodo 2011-2016, con el mandato de esclarecer presuntos actos de corrupción. A través de una metodología cualitativa, se recoge la experiencia concreta de los miembros (tanto congresistas como profesionales que integraron los equipos técnicos) de las comisiones investigadoras, lo cual permite explorar su funcionamiento real. En la práctica concreta de dichas comisiones, se revelan vacíos en el Reglamento, intereses convergentes y divergentes, correlaciones de fuerzas que inciden en la toma de decisiones, mecanismos de presión, temores, etc. Existen estudios que han abordado, desde el derecho, los vacíos o deficiencias que tiene el Reglamento del Congreso (Eguiguren 1987; Pérez 2015). Asimismo, investigaciones recientes han abordado la función de control del Parlamento, pero también desde un enfoque jurídico (Ruiz 2011; Pérez 2013; Villavicencio 2014). Sin embargo, hay una escasez de estudios empíricos desde las ciencias sociales sobre el parlamento peruano y, en particular, sobre sus comisiones investigadoras. A través de la presente investigación, busco demostrar cómo en un contexto de fragilidad institucional y de partidos políticos débiles, hay una preponderancia de la acción individual, la cual es determinante en el curso que siguen las comisiones investigadoras. Además, demuestro cómo las relaciones de poder atraviesan todas las etapas de la investigación parlamentaria, desde que se debate la conformación de una comisión hasta que ésta aprueba (o no) su informe final en el Pleno. Por supuesto, no es novedad para la teoría social y política que toda interacción humana se enmarca en relaciones de poder, pero al explorar cómo se manifiestan éstas en casos concretos, se evidencia una tensión entre lo formal y no formal, así como entre lo racional y no racional, que algunos enfoques tienden a soslayar. Este estudio está organizado de la siguiente forma: en el capítulo 1, desarrollo el marco teórico con los conceptos que me parecen centrales para comprender la posibilidad que tienen los individuos de actuar en un espacio específico (las comisiones investigadoras parlamentarias), a pesar de las restricciones de los marcos institucionales y las configuraciones más estables de poder. Por ello, exploro los conceptos de poder, 1 instituciones, agencia y capital social. Me interesa subrayar que el Parlamento es un espacio de intereses en pugna en el que la división es imposible de erradicar y que, los partidos políticos, que deberían ser los principales actores, están prácticamente ausentes. Esto me lleva a adoptar una aproximación “microsociológica”, es decir, una mirada hacia el individuo, a la forma en que experimenta los obstáculos, presiones y temores, sin perder de vista los complejos entramados de poder y los marcos institucionales en los que actúa. Como antecedentes, desarrollo la evolución de la función de control del Parlamento y el funcionamiento actual de las comisiones investigadoras. En el capítulo 2 presento el problema de estudio, la pregunta general, la hipótesis y los objetivos de la investigación, y la metodología empleada. Los resultados de la investigación se exponen a partir del capítulo 3, referido a la composición de las comisiones investigadoras, en el que muestro cómo el Reglamento del Congreso puede brindar algunas pautas pero finalmente los criterios de composición (número de integrantes, pluralismo o proporcionalidad, etc.) dependen de las correlaciones de fuerzas. El capítulo 4 se centra en los obstáculos que los