Trabajando por la Competencia Informe sobre la competencia en el transporte de mercancías por ferrocarril en España Informe sobre la competencia en el transporte de mercancías por ferrocarril en España Índice Resumen ejecutivo 4 1. Introducción 8 2. Caracterización jurídico-económica del transporte de mercancías por ferrocarril en España 12 2.1 Regulación del sector de transporte de mercancías por ferrocarril 13 2.1.1 La progresiva liberalización del sector en la UE 13 2.1.2 Regulación nacional 19 2.2 Caracterización económica del transporte ferroviario de mercancías en España 37 2.2.1 La infraestructura ferroviaria 40 2.2.2 El transporte ferroviario de mercancías 58 2.2.3 El acceso al material rodante 69 2.2.4 Reparación y mantenimiento de material rodante 79 2.2.5 Servicios adicionales, complementarios y auxiliares 85 3. Indicadores de situación competitiva del mercado de transporte de mercancías por ferrocarril en España 92 3.1 La red ferroviaria española tiene una estructura ferroviaria diferente a otros países europeos y una intensidad de uso inferior de la infraestructura ferroviaria 93 3.2 El ferrocarril tiene un peso relativo reducido en España, y en la última década, este peso ha disminuido más que en otros países 95 3.3 España es uno de los países con menor penetración relativa de nuevas empresas en el transporte de mercancías por ferrocarril 99 3.4 De acuerdo con diversos indicadores, el incumbente ferroviario español es relativamente poco eficaz 100 4. Factores que limitan el grado de competencia en el sector ferroviario español 108 4.1 Factores relacionados con las infraestructuras 109 4.1.1 Aislamiento internacional 109 4.1.2 Lentitud de tránsito de las mercancías por las infraestructuras ferroviarias 111 4.1.3 Tamaño medio de los trenes inferior a los principales países competidores 111 4.1.4 Escaso desarrollo de la intermodalidad 112 4.2 Factores relacionados con la administración y gestión de las infraestructuras y el acceso de terceros a la prestación de servicios sobre infraestructuras 115 4.2.1 Gestión de las terminales 115 4.2.2 Servicios adicionales, complementarios y auxiliares (ACA) 116 4.2.3 Asignación de capacidad 118 4.2.4 Gestión de la circulación de tráfico de viajeros y mercancías 119 4.3 Factores relacionados con la regulación de acceso y ejercicio de la actividad ferroviaria 120 4.3.1 Licencias 120 4.3.2 Certificado de Seguridad 121 4.3.3 Homologación del material rodante 122 4.3.4 Formación y habilitación del personal de conducción 123 4.3.5 Cánones 125 4.4 Ventajas específicas de RENFE-Operadora 129 4.4.1 Cláusulas del “abuelo” 130 4.4.2 Disponibilidad de material rodante 131 4.4.3 Servicios de mantenimiento y reparación de material rodante 133 4.4.4 Estructura empresarial y financiación pública 134 4.4.5 Vínculos con ADIF y el Ministerio de Fomento 137 4.4.6 Vínculos de RENFE-Operadora con otras empresas competidoras 139 4.5 Insuficiente desarrollo del CRF 140 5. Conclusiones 142 6. Recomendaciones 150 Anexo Experiencias de liberalización del transporte de mercancías por ferrocarril en los países europeos de mayor tamaño económico 161 Alemania 161 Francia 162 Reino Unido 164 Italia 165 Bibliografía 167 4 Trabajando por la Competencia Resumen ejecutivo Informe sobre la competencia en el transporte de mercancías por ferrocarril en España 5 La liberalización del transporte de mercancías por ferrocarril se inició a nivel europeo en 2001, con la aprobación del Primer Paquete Ferroviario. En Espa- ña se concretó en la aprobación de la Ley del Sector Ferroviario en 2003 y la apertura del mercado a la competencia a partir de 2005. Sin embargo, ocho años después de la liberalización, el grado de penetración del mercado de los nuevos operadores es aún escaso y el ferrocarril ha perdido peso respecto al resto de modos de transporte de mercancías en España, teniendo en la actualidad un peso relativo mucho menor que el que tiene en otros países europeos. El sector transporte en la economía española representa, en términos cuan- titativos, el 5% del PIB en España y un 4,8% del empleo total. Además, a nivel cualitativo, el transporte es un sector estratégico, al ser esencial para el desarrollo de otras industrias. Un uso óptimo de los diferentes modos de transporte es, por tanto, decisivo para la competitividad de la economía en su conjunto. Por estas razones, la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) comunicó públicamente en marzo de 2012 su intención de llevar a cabo un estudio sobre la competencia en el transporte de mercancías por ferrocarril. A lo largo del periodo de investigación, la CNC ha mantenido numerosas consultas con agentes, públicos y privados, participantes actuales o potenciales en el mer- cado del transporte ferroviario, y contrastado sus resultados y conclusiones preliminares con algunos de ellos. El estudio realiza 9 grupos de reco- mendaciones, que se subdividen en un total de 26 recomendaciones detalladas, dirigidas al Gobierno de España en su calidad de regulador del sistema de transporte ferroviario sobre la Red Ferroviaria de Interés General (RFIG). La práctica totalidad del transporte ferroviario de mercancías en España se realiza en la red de titularidad estatal (la RFIG), aunque existen también redes propiedad de Comunidades Autónomas. El estudio se centra en las condiciones de competencia en la RFIG, en cuyo ámbito el transporte de mercancías se liberalizó en el 2005. El modelo de transporte de mercan- cías en la RFIG se basa en la separación entre la administración de las infraestructuras y la prestación del servicio. La administración de las infraestructuras se encomienda en exclusiva a ADIF, salvo en los puertos de interés general, que compete a las Autoridades Portuarias, y en la vía de ancho internacional (UIC) que une Perpiñán con Figueras, que realiza la concesionaria TP Ferro. La prestación del servicio de transporte se debe realizar, en competencia, por las empresas ferroviarias, entre las que destaca RENFE-Operadora, sucesora del antiguo monopolista RENFE. El Comité de Regulación Ferroviaria es el organismo público encargado de salvaguardar la pluralidad de la oferta. El informe identifica y analiza con detalle la estructura competitiva de los principales mercados y actividades que intervienen en el transporte ferroviario de mercancías: la infraestructura, el servicio de transporte ferroviario de mer- cancías, la disponibilidad de material rodante, el mantenimiento y reparación del material rodante y la prestación de servicios en las terminales ferroviarias. La estructura de estos mercados muestra la posición preponderante del incumbente, RENFE-Operadora, manifestada en una cuota cerca- na al 85% del transporte de mercancías por ferrocarril así como por 6 Trabajando por la Competencia su posición predominante en actividades conexas y necesarias para prestar el servicio de transporte: la disponibilidad de material rodante y los servicios de mantenimiento y reparación. La prestación de servicios en las terminales viene realizándose prácticamente en exclusiva por ADIF, el administrador de la mayoría de la infraestructura. El estudio realiza una comparativa del mercado de transporte ferroviario de mercancías en España respecto a los países europeos. Se corrobora la situación de escaso peso relativo del ferrocarril en España respecto al resto de los modos de transporte de mercancías y la caída relativa de este peso en los últimos años, más aguda en España que en otros países euro- peos. La comparativa, sin embargo, no muestra que dicha situación se deba a una escasez relativa de redes ferroviarias. Sí evidencia la singularidad de la red española que, con tres anchos de vía distintos, plantea problemas de interoperabilidad con los países centroeuropeos. Los indicadores también muestran que España está a la cola entre los países europeos en térmi- nos del grado de penetración de los nuevos entrantes en el sector y del grado de eficiencia de los operadores incumbentes. Partiendo de todo el anterior análisis, el informe identifica cinco grupos de factores que lastran la competencia en el transporte de mercancías por ferrocarril en España. En primer lugar, las especificidades de las infraestructuras ferroviarias españolas contribuyen a aislar el mercado español de los mercados cen- troeuropeos, a ralentizar la circulación de los trenes y a limitar su longitud, y a reducir la intermodalidad del ferrocarril y el transporte marítimo. El informe señala que es preciso que el análisis coste-beneficio que se adopta en la pla- nificación de las infraestructuras y de las inversiones incorpore consideracio- nes sobre la competencia en los mercados, a fin de reducir tales problemas. En segundo lugar, se identifican una serie de factores relacionados con la administración y gestión de las infraestructuras. Entre los factores que reducen los incentivos a la entrada y expansión de nuevos operadores en el sector ferroviario se señalan la apertura y horarios de las terminales ferro- viarias, la falta de regulación de los servicios adicionales, complementarios y auxiliares prestados en las terminales, la relegación de criterios de carácter económico en la asignación de capacidad de las infraestructuras, y el doble rol de ADIF como administrador único de infraestructuras y prestador incum- bente de estos servicios. En consecuencia, se recomienda mejorar la forma en que se llevan a cabo estas tareas. En tercer lugar, se identifican otras barreras relativas a la regulación de acce- so y ejercicio de la actividad ferroviaria. Para poder operar en el sector, es necesario obtener una serie