Om representantforslag i Stortinget Kandidatnummer: 518 Leveringsfrist: 25.november 2018 Antall ord: 17894 Innhald 1 INNLEIING .................................................................................................................... 1 1.1 Tema for oppgåva ............................................................................................................ 1 1.2 Metode og rettskjelder ..................................................................................................... 2 1.3 Den vidare framstillinga................................................................................................... 4 2 OM REPRESENTANTFORSLAG .............................................................................. 4 2.1 Bakgrunn og historie ........................................................................................................ 4 2.2 Utvikling og omfang ........................................................................................................ 6 2.3 Ulike typar forslag ........................................................................................................... 8 3 OVERSIKT OVER RETTSLEGE RAMMER ......................................................... 10 3.1 Grunnlova....................................................................................................................... 10 3.2 Stortingets forretningsorden ........................................................................................... 11 3.2.1 Forretningsordenen sin rettslege status ............................................................. 11 3.2.2 Oversikt over relevante reglar i forretningsordenen ......................................... 16 4 KOMITÉBEHANDLING ........................................................................................... 24 4.1 Saksgangen i komiteane ................................................................................................. 24 4.1.1 Generelt om komitébehandling ........................................................................ 24 4.1.2 Særleg om komitébehandling av representantforslag ....................................... 26 4.2 Komitéinnstillingar ........................................................................................................ 27 4.2.1 Utgangspunktet for innstillingar ....................................................................... 27 4.2.2 Grenser for komiteane sin kompetanse ............................................................ 28 5 DEBATT OG VEDTAK I STORTINGET ................................................................ 31 5.1 Debattar .......................................................................................................................... 31 5.2 Vedtak ............................................................................................................................ 33 5.2.1 Utgangspunktet for vedtaksprosessen .............................................................. 33 5.2.2 Retten til realitetsvotering ................................................................................ 34 5.2.3 «Lause forslag» og kompetanseavgrensing ...................................................... 36 5.2.4 Nærare om «vedlegges protokollen» ................................................................ 37 6 SÆRLEG OM OPPMODINGSVEDTAK................................................................. 38 6.1 Oppmodingsvedtak i Stortinget ..................................................................................... 38 6.2 Heimelsgrunnlag for oppmodingsvedtak ....................................................................... 39 6.3 Stortingets instruksjonskompetanse ............................................................................... 40 i 6.4 Dømer på problematisk praksis ...................................................................................... 42 6.5 Debatten om «stortingsregjereri» og behov for endringar ............................................. 43 7 SÆRLEG OM LOVFORSLAG ................................................................................. 45 7.1 Lovgiving gjennom representantforslag ........................................................................ 45 7.2 Skilnaden i førehandskontroll ........................................................................................ 46 7.3 Etterkontroll ................................................................................................................... 48 7.4 Diskusjon om Stortingets organisering .......................................................................... 49 8 SÆRLEG OM GRUNNLOVSFORSLAG ................................................................ 51 8.1 Det rettslege utgangspunktet .......................................................................................... 51 8.2 Utvikling og omfang ...................................................................................................... 51 8.3 Form- og innhaldskrav ................................................................................................... 52 8.4 Førehandskontroll og behandlinga i Stortinget .............................................................. 53 LITTERATURLISTE ............................................................................................................ 56 ii 1 Innleiing 1.1 Tema for oppgåva Tema for denne oppgåva er å gje ei framstilling og analyse av stortingsrepresentantar sin rett til å fremje representantforslag i Stortinget etter Grunnlova § 76. Det ligg i dag ikkje føre ei samla framstilling om dei ulike formane for representantforslag i Stortinget og ei samanlik- ning mellom desse. Oppgåva søker derfor å avklare dei rettslege rammene for slike forslag, korleis behandlingsmåten i nasjonalforsamlinga er i dag, og korleis denne står seg opp mot Grunnlova. Ei utfordring med det rettslege rammeverket for representantforslag er at både reglar og prak- sis er vanskeleg tilgjengeleg. I Stortingets forretningsorden er reglane fragmenterte, praksis i nasjonalforsamlinga kan til dels avvike frå reglane i forretningsordenen, og det er stundom krevjande å skilje mellom kva som er praksis og kva som er jus. Det viktigaste bidraget i den- ne oppgåva er derfor av rettsdogmatisk karakter, for å avklare rettstilstanden. Ei slik samla framstilling vil likevel ikkje verte komplett utan normative vurderingar. For best mogleg sa- manheng, vil slike vurderingar her kome fortløpande undervegs i drøftinga av dei ulike regla- ne, i staden for å bli samla opp til slutt i oppgåva. I dei fleste tilfelle der ei lov skal bli til, endrast eller opphevast, blir prosessane initierte frå regjeringshald. Mange lovframlegg kan jamvel gå uendra gjennom behandling i den lovgje- vande forsamlinga.1 Dette tyder likevel ikkje at Stortinget berre er eit sandpåstrøingsorgan, og det denne oppgåva fokuserer på er nettopp når nasjonalforsamlinga tek saka i eigne hender. Heilt sidan 1814 har stortingsrepresentantar, med Grunnlova i hand, hatt høve til å fremje lovforslag. Kva skjer når stortingsrepresentantane nyttar sin grunnlovsmessige forslagsrett, korleis er lovgivingsprosessen då, kva slags rettslege rammer gjeld, og korleis står behand- lingsmåten i Stortinget seg opp mot Grunnlova § 76? Omfang og bruken av representantforslag har variert betydeleg gjennom åra, og behandlings- måten har endra seg over tid. Det har vore stilt spørsmål ved om behandlinga av representant- 1 Backer (2013a), s.16 1 forslag formelt og reelt er likestilt med behandling av forslag frå regjeringa, og om behand- linga er i samsvar med Grunnlova sine reglar for lovgivingsprosedyre.2 Eit sentralt spørsmål for oppgåva blir etter dette å sjå på den rettslege og faktiske skilnaden i Stortinget si behand- ling, utgreiing og førehandskontroll av lovgiving gjennom representantforslag, samanlikna med lovforslag frå regjeringa. Brorparten av representantforslaga inneheld likevel ikkje lovforslag, men forslag som ber preg av å ville instruere regjeringa, som gjennom si forvalting då blir pålagd å setje i verk Stortinget sin vilje. Dette skjer gjennom oppmodingsvedtak, og det vert stadig diskutert om omfanget av slike vedtak og forslag er for stort.3 Spørsmålet om Stortingets instruksjonskom- petanse, og dei rettslege konsekvensane av det aukande omfanget av oppmodingsvedtak gjen- nom representantforslag, blir derfor her gjenstand for analyse. Av omsyn til oppgåva sitt omfang, blir det avgrensa mot særreglar for forslag med økonomis- ke konsekvensar. Det blir òg avgrensa mot reint statsvitskaplege analyser av dei politiske vur- deringane som ligg bak fremjing av forslag. Dei materielle grensene for representantforslag, i tydinga kva for skrankar som er sett i lov eller grunnlov til innhaldet i forslaga, vil ikkje bli behandla. 1.2 Metode og rettskjelder Rettskjeldebiletet for retten til å fremje representantforslag er noko avgrensa, det er i hovud- sak reglane i Grunnlova og i Stortingets forretningsorden4 (heretter FO) som utgjer dei retts- lege rammene. For spørsmålet om oppmodingsvedtak og Stortingets alminnelege instruk- sjonsmynde er det først og fremst den konstitusjonelle sedvaneretten som er relevant, samt juridisk litteratur.5 Juridisk teori er òg sentralt for spørsmålet om lovgivingskvalitet og føre- handskontroll med lovgivinga, men her er det eit rikt monn av instruksar, rutinar og praksis å byggje ei framstilling på. 2 Hansen (1995) s.70 3 Thorsen (2018) s.36 4 Stortingets forretningsorden 7. juni 2012 nr. 518 5 Sejersted (2003) s.284 2 Grunnlova kapittel C om borgarretten