Procédure législative et QPC : Recherche pluridisciplinaire sur de nouvelles interactions institutionnelles Sous la direction de Sophie De Cacqueray (MCF, HDR, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) et Sophie Hutier (MCF, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc AMU) Rapport définitif Janvier 2019 Recherche réalisée à l’occasion des dix ans de la QPC, avec le soutien du Conseil constitutionnel Recherche réalisée sous la direction de : Sophie De Cacqueray (MCF, HDR, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) et Sophie Hutier (MCF, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc AMU). Equipe de recherche : Bachert-Peretti Audrey (docteur, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Benessiano William (MCF, HDR, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Combrade Bertrand- Léo (MCF, Université Picardie Jules Verne) ; De Montis Audrey (MCF, Université de Rennes 1) ; Domingo Laurent (Maître des requêtes, Conseil d’Etat) ; Evangelisti Adriano (doctorant, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Fourmont Alexis (MCF, Paris I) ; Garcia Bastien (doctorant contractuel ; UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Ghevontian Richard (Professeur émérite, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Guerrini Marc (MCF, Université Paris 1) ; Jensel-Monge Priscilla (MCF, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Lamouroux Sophie (MCF, HDR, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Leothier Laurent (docteur, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Martin Valentine (Doctorante, Université de Lille) ; Oliva Eric (Professeur, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Perrier Jean-Baptiste (Professeur, Ispec, Amu) ; Rubio Nathalie, Audrey (MCF, FEG, AMU) ; Vidal-Naquet Ariane (Professeur, UMR 7318, DICE, ILF-Gerjc, AMU) ; Ytier David (Docteur, Ceff, AMU). Le présent document constitue le rapport scientifique d’une recherche réalisée avec le soutien du Conseil constitutionnel. Son contenu n’engage que la responsabilité de ses auteurs. Toute reproduction, même partielle, est subordonnée à l’accord du Conseil constitutionnel. Sommaire SOMMAIRE 5 TABLE DES ABREVIATIONS 7 PARTIE 1 : SYNTHESE GENERALE 9 A) LA RECONFIGURATION DES RAPPORTS INSTITUTIONNELS INFLUENCES PAR LA QPC 12 B) UN LEGISLATEUR SOUS CONTRAINTE 19 C) UN REMANIEMENT DU CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE 23 PARTIE 2 : RAPPORTS CONCLUSIFS DES MEMBRES DE L’EQUIPE 29 CHAPITRE 1 : INTRODUCTION SUR LES RAPPORTS ENTRE LA QPC ET LES INSTITUTIONS 29 CHAPITRE 2 : LA QPC ET L’ELABORATION DE LA LOI : DE LA GENESE A L’ADOPTION DEFINITIVE DE LA LOI 40 CHAPITRE 3 : REFLEXIONS SUR LES NOUVEAUX ECHANGES INSTITUTIONNELS : EXECUTIF, PARLEMENT ET CONSEIL CONSTITUTIONNEL 104 CHAPITRE 4 : LA PROCEDURE LEGISLATIVE ET LE CONTROLE A POSTERIORI : LES EXEMPLES ETRANGERS 171 TABLE DES MATIERES 205 Table des abréviations AN Assemblée nationale BVerfGE Recueil des décisions de la Cour constitutionnelle fédérale allemande CC Conseil constitutionnel CE Conseil d’Etat Cons. Considérant Cass. Cour de cassation dir. Sous la direction de éd. Édition Giur. Cost Giurisprudenza italienna Ibid. Ibidem J.O.A.N. Journal officiel de l’Assemblée nationale J.O.R.F. Journal officiel de la République française J.O.S. Journal officiel du Sénat Leb. Recueil Lebon LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence LPA Les Petites Affiches n° Numéro NCCC Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel obs. Observation PUAM Presses Universitaires d’Aix-Marseille PUF Presses Universitaires de France R.A.N. Règlement de l’Assemblée nationale RDP Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger Rec. Recueil du Conseil constitutionnel RFDC Revue française de droit constitutionnel R.S. Règlement du Sénat Sect. Section du contentieux du Conseil d’Etat spéc. Spécialement s. Suivantes t. Tome Vol. Volume Partie 1 : Synthèse générale Par Sophie de Cacqueray Sophie Hutier « La révolution était possible ; la révolution n’a pas eu lieu »1. Alors qu’en 1981, Jean Rivero évoquait en ces termes les rapports entre les articles 34 et 37 de la Constitution, il est aisé aujourd’hui pour nous de reprendre le parallèle. Si en 2008, un véritable bouleversement s’est produit dans notre ordre juridictionnel avec l’introduction d’un contrôle de constitutionnalité a posteriori, la révolution n’a en fait pas eu lieu s’agissant de la procédure législative. Objectifs et problématique : L’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) constitue un enjeu décisif pour les acteurs de la procédure législative, qui ne disposent plus de la maîtrise de leurs actes. Ainsi, en permettant au justiciable en application de l’article 61-1 de la Constitution de contester la validité de la loi, le constituant du 23 juillet 2008 a autorisé, en cas de contrariété aux droits et libertés garantis par la Constitution, une remise en cause de la loi, qui demeure le produit issu des travaux des assemblées parlementaires. Ce changement a inévitablement entraîné des répercussions sur l’adoption de la loi et sur ses acteurs. Dans ce contexte, la recherche s’interroge sur les modalités de la prise en compte de la QPC et ses conséquences lors de la préparation des textes législatifs. Il s’agit plus particulièrement d’identifier dans quelle mesure le Gouvernement et le Parlement anticipent le contrôle de constitutionnalité a posteriori ou encore de quelle manière ces institutions ont endossé un rôle spécifique dans le processus de la QPC pour permettre son effectivité. Pour répondre à ces problématiques, une démarche pluridisciplinaire a été retenue nécessitant de réunir au sein de l’équipe de recherche des juristes, spécialisés en droit constitutionnel, droit comparé, droit privé ainsi que des économistes2. 1 Jean Rivero, « Rapport de synthèse », in Louis Favoreu (dir.), Le domaine de la loi et du règlement, 2e éd., Paris, Economica, 1981,p. 263. 2 L’équipe de recherche était composée de : Audrey Bachert-Peretti (docteur, AMU) ; William Benessiano (MCF, AMU) ; Bertrand-Léo Combrade (MCF, Université Picardie Jules Verne) ; Audrey De Montis (MCF, Université de Rennes 1) ; Laurent Domingo (Maître des requêtes, Conseil d’Etat) ; Adriano Evangelisti (doctorant, AMU) ; AleXis Fourmont (MCF, Paris I) ; Bastien Garcia (doctorant contractuel, AMU) ; Richard Ghevontian (Professeur émérite, AMU) ; Marc Guerrini (MCF, Université Paris 1) ; Priscilla Jensel-Monge (MCF, AMU) ; Sophie Lamouroux (MCF, AMU); Laurent Leothier (Docteur, AMU) ; Valentine Martin (Doctorante, Université de Lille) ; Eric Oliva (Professeur, AMU) ; Jean-Baptiste Perrier (Professeur, Amu) ; Nathalie, Audrey Rubio (MCF, FEG, AMU) ; Ariane Vidal-Naquet (Professeur, AMU) ; David Ytier (Docteur, AMU). Synthèse générale 10 Enonciation et justification des choix méthodologiques effectués : La recherche a été conduite en plusieurs étapes. Elle a d’abord été lancée par la mise en place d’une recherche quantitative ainsi que d’une recherche qualitative puis s’est poursuivie par une phase de réflexion et d’analyse entre les membres de l’équipe de recherche. La recherche quantitative a eu pour objet d’identifier de quelle manière et dans quelles conditions la Constitution ainsi que les décisions du Conseil constitutionnel sont mobilisées lors de toutes les étapes de la procédure législative. Pour y parvenir, nous avons collecté différentes données sur la période 2009-2018. Cette collecte de données a servi à mettre en relation les conditions d’adoption de la loi et notamment les références constitutionnelles s’y trouvant avec les contrôles de constitutionnalité effectués sur ces lois pendant la même période. Nous avons recherché l’ensemble des occurrences du mot « Constitution » ainsi que « Conseil constitutionnel » dans les différentes phases de la procédure législative à travers les documents disponibles. L’intérêt était d’identifier à chacun des stades de la procédure : la nature de la référence constitutionnelle, son auteur ainsi que son incidence sur le texte examiné. Parallèlement, nous avons identifié dans les décisions QPC, la nature de la disposition législative contestée ainsi que les décisions dans lesquelles le Conseil constitutionnel a demandé au législateur d’apporter une réponse législative afin de remédier aux inconstitutionnalités constatées. Afin de compléter la recherche quantitative, nous avons réalisé un questionnaire d’enquête qui a été soumis à différents acteurs de la procédure législative pour identifier comment le contrôle de constitutionnalité est intégré au processus décisionnel. Au terme de cette collecte d’informations, notre équipe s’est réunie afin de dégager les axes de recherche suivants : - Les évolutions de l’écriture de la loi depuis l’entrée en vigueur de la QPC. - Le changement de dialogue institutionnel entre l’Exécutif, le Parlement et le Conseil constitutionnel. - Les rapports entre procédure législative et contrôle de constitutionnalité dans les systèmes juridiques étrangers : trois systèmes juridiques ont été retenus dont certains connaissent depuis de nombreuses années un contrôle de constitutionnalité a posteriori (Allemagne, Italie) et un système qui ne connaît qu’un contrôle de conventionalité (Royaume-Uni). En fonction de ces axes de recherche, chaque membre de l’équipe a rédigé un rapport permettant de dégager plusieurs constats qui ont ensuite été discutés lors d’une journée d’études. Les conclusions des membres de l’équipe sont reprises tout au long de la présente synthèse et figurent intégralement dans la seconde partie du rapport. Synthèse générale 11 Terrains ou données ayant servi de support à la recherche : Notre recherche a porté sur 451 lois adoptées sur la période 2009-20183, 238 décisions QPC et 129 décisions DC. Parallèlement, nous avons auditionné dix personnes dont