Schakend met de burgemeester van Nederland Over de besluitvorming omtrent de Nationale Politie in de periode 2010‐2013 Erasmus Universiteit Rotterdam Bestuurskunde; Beleid & Politiek R.F.J. Spelier Utrecht, augustus 2013 1 Colofon Titel: Schakend met de burgemeester van Nederland. Over de besluitvorming omtrent de Nationale Politie in de periode 2010‐2013 Opleiding: Master Bestuurskunde (MSc.), specialisatie Beleid & Politiek Universiteit: Erasmus Universiteit Rotterdam Student: R.F.J. (Ruben) Spelier Studentnummer: 375926 Geboortedatum: 30 december 1987 Begeleiders: dr. Menno van Duin (1e begeleider) dr. Lex Cachet (2e begeleider) Onderzoeksperiode: februari 2013 – juli 2013 Afstudeerdatum: vrijdag 30 augustus 2013 Plaats: Rotterdam 2 Inhoudsopgave Voorwoord 5 Onderzoeksuitdaging Dankwoord Samenvatting 7 1. Inleiding 8 1.1 Aanleiding 1.2 Vraagstelling 1.3 Onderzoeksscope 1.4 Relevantie 1.5 Methodologische verantwoording 2. Theoretisch perspectief 21 2.1 Introductie 2.2 Selectie van perspectief 2.3 Het rondenmodel 2.4 Het barrièremodel 2.5 Policy windows en het stromenmodel 2.6 Het bureaucratisch politieke proces 3. Maatschappelijke en politiek‐bestuurlijke context 33 3.1 Introductie 3.2 Selectie en bronnen van maatschappelijke en politiek‐bestuurlijke ontwikkelingen 3.3 Maatschappelijke en politiek‐bestuurlijke ontwikkelingen 3.3.1 Publieke prestaties binnen de (semi)publieke sector en het veiligheidsdomein 3.3.2 Publieke professionals onder druk 3.3.3 Digitalisering en informatisering 3.3.4 Glocalisering 3.3.5 Verander(en)de politieke verhoudingen 3.4 Van context naar inhoud 4. Politieke besluitvorming Politiewet 2012 47 4.1 Introductie 4.2 Voorgeschiedenis Nationale Politie I: 1993‐2006 4.3 Voorgeschiedenis Nationale Politie II: 2006‐2010 4.4 Besluitvormingsproces Nationale Politie 4.4.1 Aanloop naar het kabinet Rutte‐I 4.4.2 Eerste uitwerking van plannen tot vorming Nationale Politie 4.4.3 Start kwartiermakers(organisatie) Nationale Politie 4.4.4 Politiewet 2012 van de Tweede Kamer naar de Eerste Kamer 4.4.5 Onderweg naar de start van de Nationale Politie 5. Het krachtenveld aangaande de Nationale Politie 62 5.1 De minister van Veiligheid en Justitie, Ivo Opstelten 5.2 Het ministerie van Veiligheid en Justitie 5.3 De Kwartiermakers(organisatie) Nationale Politie 3 5.4 Het Openbaar Ministerie 5.5 De politievakbonden 5.6 De Eerste Kamer 5.7 De (regio)burgemeesters en korpsbeheerders 5.8 De (politie)wetenschap 5.9 De Tweede Kamer, de VNG en de Raad van State 5.10 Van invloedssferen naar inhoudelijk thema’s en dilemma’s 6. De Nationale Politie in thema’s en dilemma’s 84 6.1 Inhoudelijke thema’s 6.1.1 Beheer vs. gezag & de verhouding tussen korpsbeheerder en korpschef 6.1.2 Centraal en nationaal vs. decentraal en lokaal 6.1.3 Justitiële politie vs. openbare orde‐ en veiligheidspolitie 6.2 Procesmatige thema’s 6.2.1 Kwartiermaken vs. wetgevingstraject doorlopen 6.2.2 ‘Going concern’ vs. reorganisatie 6.2.3 Plan vs. Praktijk 7. Verborgen discussies en niet benoemde thema’s__________________ __________ 95 7.1 Introductie 7.2 BOA’s en private beveiliging 7.3 De (veranderende) functie van de politie in de samenleving 7.4 Organisatiecultuur 8. Conceptueel perspectief 102 8.1 Het rondenmodel 8.2 Het barrièremiddel 8.3 Policy windows en het stromenmodel 8.4 Het bureaucratisch politieke proces 9. Het besluitvormingsproces verklaard 115 9.1 De Nationale Politie chronologisch beschouwd 9.2 De Nationale Politie als besluitvormingsproces 9.3 De Nationale Politie en besluitvormingsmodellen 10. Achteromkijken naar de toekomst 124 10.1 Reflecties naar aanleiding van het onderzoeksproces 10.2 Aanbevelingen voor nader onderzoek 10.3 Aanbevelingen voor de Nationale Politie Tot slot? Verantwoording titel en omslagbeeld Bijlage 1: Bronnenlijst Bijlage 2: Lijst van respondenten en geraadpleegde experts Bijlage 3: Vragenlijst interviewgesprekken Bijlage 4: Overzicht van korpsbeheerders, regioburgemeesters, korpschefs en politiechefs 4 Voorwoord Onderzoeksuitdaging “Bij het doen van goed bestuurskundig onderzoek en het doorgronden van processen moet je drie vragen stellen: 1) Waar gaat het over?, 2) Waar gaat het écht over?, en 3) Waar gaat het niet over?” ‐ Prof.dr. Mirko Noordegraaf, hoogleraar publiek management, Universiteit Utrecht “Elementen in een logische structuur moeten elkaar niet alleen onderling uit sluiten, maar moeten samen ook compleet zijn. Samen vertegenwoordigen de elementen alle aspecten van de hogere variabele. (...) Bij McKinsey & Company noemen ze een dergelijke structuur: ‘MECE’ (Mutually Exclusive Collectively Exhaustive).” ‐ Marc Baaij, RSM, Erasmus University Rotterdam (www.managementsite.nl ‐ oktober 2011) De twee hiervoor genoemde citaten verwoorden mijn voornaamste, procesmatige onderzoeks‐ uitdaging welke ten grondslag lag aan mijn scriptieonderzoek. Kortgezegd kwam deze neer op de ambitie om zo goed en gedegen mogelijk onderzoek te verrichten naar het besluitvormingsproces aangaande de Nationale Politie in de periode 2010 ‐ 2013. De twee citaten, en namen waarvan de citaten afkomstig zijn, voegen daar elk afzonderlijk enkele elementen aan toe. Allereerst prof.dr. Mirko Noordegraaf. Tussen 2007 en 2011 studeerde ik aan de Utrechtse School voor Bestuurs‐ en Organisatiewetenschap waar Mirko als hoogleraar publiek management doceert, en waar ik tussen 2008 en 2011 student‐assistent van hem was. Gedurende deze periode heb ik veel van hem geleerd over het doen van goed onderzoek binnen de (semi)publieke sector. Samenvattend zou ik het willen typeren als de opgave tot het doorgronden van achterliggende aspecten van beleid en besluitvorming, vanuit meerdere perspectieven, altijd analyserend met aandacht voor de politieke, maatschappelijke en bestuurlijke context. De tweede quote is afkomstig van een van de onderzoekers aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Ondanks dat ik een prachtige studietijd in Utrecht heb gehad, koos ik vorige zomer voor een masteropleiding aan de EUR. De verwijzing naar het ‘MECE‐concept’ door Marc Baaij is van grote betekenis voor het voorliggende onderzoek. Persoonlijk leerde ik het ‘MECE‐concept’ kennen gedurende de Nationale Denktank 2010. In de Nationale Denktank vormde ik met vier andere young professionals ‘team politie’. Onder leiding van McKinsey‐consultants werkten wij aan mogelijke oplossingen voor het “gezagsvraagstuk van de Nederlandse Politie”. Deze vier maanden (najaar 2010) vormden voor mij de professionele kennismaking met de politieorganisatie. Na deze adviesperiode schreef ik mijn Bachelorscriptie over de verandering van het Nederlands politiebestel in de periode 1993‐2010. Ondanks de complexiteit van de materie, is het naar mijn opvatting te allen tijde de kunst en opgave als onderzoeker om te werken via het MECE‐concept. De voorliggende scriptie is niet geheel volgens de voorgeschreven omvang. Desondanks hoop ik dat de inhoud zoveel als mogelijk ‘MECE’ is en de kwaliteit ervan de omvang legitimeert. 5 Dankwoord Onderzoek doen is niet altijd interessant, inspirerend, leuk of vernieuwend. Toch zijn er vele momenten geweest waarop ik heb genoten van de academische uitdaging in de afgelopen maanden. Nagenoeg al deze momenten werden gevormd door de (interview)gesprekken met bijzondere personen en professionals binnen het veiligheidsdomein, vaak in bijzondere settings en betekenisvolle omgevingen. Daarbij wil ik als voorbeeld van een bijzondere setting verwijzen naar het interviewgesprek met senator Menno Knip (VVD) in de coulissen van de Eerste Kamer. Tijdens het gesprek maande Marleen Barth ons tot een stiller gesprek en kwamen onder andere Guusje ter Horst, Frank de Grave, Thom de Graaf (later ook geïnterviewd) en Loek Hermans voorbij. Je kunt je als 25‐jarige bestuurskundige in minder interessante omgevingen bevinden om onderzoek te doen! Ik wil iedereen die via een (interview)gesprek een bijdrage heeft geleverd aan dit onderzoek van harte bedanken voor zijn/haar tijd en openhartigheid. Daarnaast wil ik enkele personen in het bijzonder bedanken voor hun begeleiding gedurende het onderzoek. Allereerst Menno van Duin, als begeleider van mijn scriptie‐onderzoek via de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Politieacademie. Daarnaast Lex Cachet (als tweede begeleider van mijn scriptie‐ onderzoek), Peter van Os (als stagebegeleider), Guus Meershoek en Pieter Tops voor de geboden mogelijkheden en verschafte inzichten via de Politieacademie. Zij hebben elk op eigen wijze een bijdrage geleverd. Het was een genoegen op verschillende momenten met jullie te mogen sparren. In de meer persoonlijke sfeer zeg ik dank richting mijn ouders. Jullie hebben mij de afgelopen jaren alle mogelijkheden en kansen geboden om te werken aan mijn studie. Opgegroeid bij de bakkerij en in een echte bakkersfamilie besef ik dat de beleidsrealiteit en de bestuurskunde een nogal papieren wereld betreft, en niet altijd ‘tastbare en smakelijke eindproducten’ kent. Toch was er altijd alle support en steun van jullie kant voor het werk aan mijn studie, veel dank daarvoor! Tessa, jij hebt vermoedelijk de laatste drie maanden elke dag gevraagd of er voortgang met de scriptie was geboekt. Ik heb er niet altijd positief op gereageerd, maar weet dat ik het altijd heb gewaardeerd! Dank voor alle steun en je geduld! Daarnaast wil ik ook graag Danielle Fictorie, Michelle Ouendag, Jetske Vaas en Jony Ferket bedanken voor het lezen van de concepten van mijn scriptie en de waardevolle feedback die mede heeft geleid tot het eindresultaat zoals het er nu ligt. Een persoonlijke noot Op mijn studiekamer hangt sinds enkele jaren een