Title: Pozycja parlamentu brytyjskiego w świetle działania systemu dwupartyjnego Author: Olga Majkowska Citation style: Majkowska Olga. (2008). Pozycja parlamentu brytyjskiego w świetle działania systemu dwupartyjnego. Praca doktorska. Katowice : Uniwersytet Śląski Uniwersytet Śląski w Katowicach Wydział Nauk Społecznych Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Olga Majkowska Pozycja parlamentu brytyjskiego w świetle działania systemu dwupartyjnego Rozprawa doktorska napisana pod kierunkiem Prof. dra hab. Jana Iwanka Katowice 2008 Wykaz użytych skrótów ADV - alternative deviation from proportionality – alternatywy wskaźnik odchylenia od proporcjonalności AMS – additional member system – system dodatkowego reprezentanta AV- alternative vote – system głosu alternatywnego BES – British Election Study – Brytyjskie Badania nad Wyborami BLP – Branch Labour Party – Dzielnicowa Partia Pracy BNP – British National Party – Brytyjska Partia Narodowa CLP – Constituency Labour Party - Okręgowa Partia Pracy DV - deviation from proportionality – wskaźnik odchylenia od proporcjonalności EDM- early day motions – wnioski na początek dnia EMU – Economic and Monetary Union – Unia Gospodarcza i Walutowa ERM – Exchange Rate Mechanism – Mechanizm Kursów Walutowych FPTP – first past the post – system: “pierwszy na mecie”, większości względnej GC – General Committee – Komitet Generalny Okręgowej Partii Pracy IBA – Independent Broadcasting Authority – organ regulujący działalność mediów w Wielkiej Brytanii od 1972 roku ITA – Independent Television Authority – organ regulujący działalność telewizji w Wielkiej Brytanii do 1972 roku JAE – Jednolity Akt Europejski LRC - Labour Representation Committee – Komitet Reprezetacji Robotniczej NDPBs – Non-Departamental Public Bodies – Niedepartamentalne Ciała Publiczne NEC – National Executive Committee – Krajowy Komitet Wykonawczy (Partii Pracy) NPF – National Policy Forum – Krajowe Forum Polityki (Partii Pracy) PC – Plaid Cymru – Walijska Partia Narodowa PLP – Parliamentary Labour Party – Parlamentarna Partia Pracy QMV- qualified majority voting – głosowanie większością kwalifikowaną Quangos -Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations – Quasi-niezależne Organizacje Nierządowe, patrz. NDPBs SNP – Scottish National Party - Szkocka Partia Narodowa S.O. – Standing Order – stały regulamin izby STV – single transferable vote – system pojedynczego głosu przechodniego SV – supplementary vote – system głosu uzupełniającego TUC – Trade Union Congress – Kongres Związków Zawodowych TULO – Trade Union & Labour Party Liaison Organisation – Organizacja Porozumiewawcza Związków Zawodowych i Partii Pracy UKIP- United Kingdom Independence Party – Partia Niepodległości Zjednoczonego Królestwa 3 Wstęp Nie ma przesady w twierdzeniu, że parlament brytyjski przez wieki pozostawał punktem odniesienia i wzorem dla praktyków i obserwatorów życia politycznego w działalności politycznej, jak i badaniach naukowych. Przez stulecia był on z jednej strony współtwórcą lub wręcz motorem doniosłych zmian społeczno-politycznych, z drugiej zaś wykazywał znaczną zdolność do adaptacji i podnoszenia swojej pozycji. Jeszcze w XIX wieku dostrzegano w parlamencie wyraz triumfu zasady reprezentacji, a jego relacje z egzekutywą uważano za wzorcowe. Formalnie niczym nieograniczona władza prawodawcza sytuowała go pośród najsilniejszych w świecie. Z tym jakże chwalebnym obrazem przeszłości silnie kontrastuje widoczna zwłaszcza od połowy lat 70. ubiegłego wieku kontestacja tak wewnętrznych zasad funkcjonowania, jak i pozycji parlamentu wobec rządu. W powszechnej świadomości obywateli i polityków zagościł obraz legislatury uległej, skostniałej, gdzie toczone debaty tworzą tylko iluzję kształtowania polityki państwa. Ogromna rozbieżność dzisiejszych i historycznych ocen, powody jej powstania stanowiły pierwszy przyczynek dla podjęcia rozważań o aktualnej pozycji parlamentu brytyjskiego na gruncie niniejszej pracy. Drugi niemniej ważny powód to obrosły wielowiekową tradycją, wtopiony w szkielet brytyjskiej konstytucji i w znacznej mierze unikalny dychotomiczny charakter rywalizacji między ugrupowaniami politycznymi. Fakt, że te zagadnienia są ze sobą genetycznie i funkcjonalnie powiązane, otworzył podwójnie interesujące pole do badań. Tytuł niniejszej rozprawy wskazuje, że przedmiotem zainteresowania będzie pozycja, a więc wzajemne relacje parlamentu brytyjskiego i innych podmiotów systemu politycznego. Kwestia relacji pozostawiona bez dalszego doprecyzowania zmuszałaby jednak do analizy związków i zależności w odniesieniu do szerokiego kręgu podmiotów, jeśli tylko mogłyby one zostać określone mianem systemowych. Konstruowanie tak obszernej monografii wykracza daleko poza cel pracy, a z racji wątłości stosunków z niektórymi podmiotami wydaje się wręcz bezzasadne. Obszar badawczy zawęża zatem druga część tytułu – „w świetle działania systemu dwupartyjnego”, implikująca odniesienie do Rządu JKMości. Odwołanie do systemu partyjnego oznacza jednocześnie, że analiza pozycji parlamentu będzie wykraczać poza ramy formalno-prawne, uwzględniając aspekt polityczny. Czynniki konstytucyjne i polityczne nie wyczerpują jednak w świetle propozycji Philipa Nortona - długoletniego i cenionego badacza parlamentaryzmu brytyjskiego – katalogu 4 wyznaczników pozycji systemowej legislatury. Konstruując kryteria na potrzeby analizy porównawczej siły parlamentów zachodnioeuropejskich, wskazuje on obok zmiennych konstytucyjnych i politycznych, także na te o proceduralnym charakterze. W pierwszym przypadku autor bierze pod uwagę przewidziane w konstytucji ograniczenia władzy parlamentu takie jak zawężenie zakresu władzy ustawodawczej, odwoływanie się do woli narodu w drodze referendum oraz łączenie stanowisk ministerialnych i mandatu poselskiego. Na czynnik polityczny w propozycji Nortona składa się liczba partii w parlamencie i ich zdolność do podporządkowania sobie instytucji państwa, uwarunkowana lojalnością i dyscypliną partyjną. Natomiast zmienna proceduralna wskazuje na strukturę, uprawnienia i aktywność komisji zarówno w zakresie legislacji, jak i zdolność do sprawowania kontroli nad poszczególnymi resortami. Celem pracy będzie zatem zdiagnozowanie aktualnego stanu rzeczy poprzez uzyskanie wiarygodnych informacji w zakresie rzeczywistych cech i zasad funkcjonowania parlamentu w jego relacjach z rządem. Przygotowana diagnoza zezwoli również na określenie przyczyn tego stanu rzeczy, prawidłowości i faz rozwoju. W tak zakreślonym przedmiocie badań uzyskania odpowiedzi wymagają następujące pytania problemowe: 1. Jaka jest prawno-konstytucyjna pozycja parlamentu brytyjskiego? 2. Jaka jest polityczna pozycja parlamentu brytyjskiego i jaką rolę w jej kształtowaniu odgrywa system dwupartyjny?, a w szczególności: a) jaką rolę w kształtowaniu brytyjskiego systemu dwupartyjnego odgrywa system wyborczy? b) jakie są instrumenty kształtowania kohezji (lojalności i dyscypliny) partyjnej we frakcjach parlamentarnych Partii Konserwatywnej i Partii Pracy? c) jaką rolę odgrywają partie polityczne w strukturze i organizacji pracy parlamentu? 3. Jak skuteczne są procedury parlamentarne w zakresie inicjatywy ustawodawczej, rewizji rządowych projektów ustaw oraz sprawowania kontroli nad działalnością rządu? Opierając się z jednej strony na znanych i sprawdzonych faktach, z drugiej zaś nawiązując do postawionych pytań problemowych, sformułowałam następujące hipotezy szczegółowe: 5 1. Na płaszczyźnie prawno-konstytucyjnej Izba Gmin zajmuje pozycję zwierzchnią wobec Rządu JKMości, wyznaczoną przez zasadę suwerenności prawnej parlamentu i odpowiedzialności politycznej rządu. 2. Na płaszczyźnie politycznej Izba Gmin została podporządkowana rządowi, który, mając oparcie w zdyscyplinowanej większości partyjnej, sprawuje kontrolę nad organizacją i trybem pracy izby: a) System wyborczy sprzyja utrzymaniu systemu dwupartyjnego opartego na zdyscyplinowanej partii. b) Partia Konserwatywna i Partia Pracy kształtują kohezję partyjną frakcji parlamentarnych poprzez proces selekcji, centralną kampanię wyborczą oraz formy organizowania działalności posłów w parlamencie. c) Struktura i organizacja pracy Izby Gmin została podporządkowana wymogom rywalizacji i współpracy o dwupartyjnym charakterze. 3. W warunkach istnienia zdyscyplinowanej większości rządowej w Izbie Gmin skuteczność procedur parlamentarnych w zakresie rewizji rządowych projektów ustaw, inicjatywy ustawodawczej i kontroli rządu jest ograniczona. Przytoczone hipotezy szczegółowe składają się na hipotezę główną o następującej treści: Działanie systemu dwupartyjnego opartego na zdyscyplinowanej partii osłabia pozycję parlamentu brytyjskiego względem Rządu JKMości na płaszczyźnie politycznej i proceduralnej. Pierwszą płaszczyzną analizy relacji i jednocześnie punktem odniesienia dla określenia siły parlamentu na płaszczyźnie politycznej i proceduralnej będzie jego pozycja prawno-konstytucyjna, wynikająca ze źródeł prawa o zróżnicowanym charakterze. Analiza płaszczyzny politycznej poprowadzona zostanie wielotorowo i wskazywać będzie na wzajemne zależności między systemem wyborczym, systemem dwupartyjnym, w tym lojalnością i dyscypliną partyjną, oraz organizacją i trybem pracy parlamentu brytyjskiego. Analiza na płaszczyźnie proceduralnej umożliwi z kolei określenie skuteczności działań parlamentu w zakresie legislacji i kontroli polityki Rządu JKMości. Weryfikacja hipotez dokonana zostanie za pomocą metody analizy i krytyki piśmiennictwa, uzupełnioną o badanie dokumentów (źródeł i opracowań źródłowych). Analiza źródeł konieczna stanie się zwłaszcza