afbeelding omslag xxx vormgeving bart van den tooren, amsterdam © 2018 DE AUTEURS Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opna- men of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher. isbn 9789024409495 nur 680 www.boomgeschiedenis.nl www.bua.nl INHOUD 7 VOORWOORD 7 INLEIDING hans vollaard, geerten boogaard, joop van den berg en job cohen 17 HOOFDSTUK 1: DE GEMEENTERAAD VOOR 1851 maarten prak XX HOOFDSTUK 2: DE GEMEENTERAAD IN NEDERLAND: SCHETS VAN DE STAATSRECHTELIJKE EN POLITIEKE GESCHIEDENIS joop van den berg en geerten boogaard XX HOOFDSTUK 3: GEMEENTERADEN IN VERGELIJKEND PERSPECTIEF hansko broeksteeg XX HOOFDSTUK 4: GEMEENTERAADSLEDEN: BETROKKEN EN BESCHIKBAAR bert van den braak HOOFDSTUK 5: DEBATCULTUUR IN NEDERLANDSE XX GEMEENTERADEN henk te velde en pieter barth HOOFDSTUK 6: DE LOKALEN VAN LOKAAL BESTUUR. XX NEDERLANDSE RAADHUIZEN EN RAADZALEN IN HISTORISCH PERSPECTIEF diederik smit HOOFDSTUK 7: POLITIEKE PARTIJEN. VAN ZAKELIJK XX NOTABELENBESTUUR NAAR POLITIEKE PROFILERING marcel boogers, ron de jong en gerrit voerman HOOFDSTUK 8: DE ERNSTIGE ZAAK VAN DE XX GEMEENTERAADSVERKIEZINGEN peter castenmiller, ron de jong en tessa van den berg HOOFDSTUK 9: BURGERPARTICIPATIE IN HET BELEID, XX BEWONERSINITIATIEVEN, EN DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD ank michels HOOFDSTUK 10: WEL AAN HET HOOFD, MAAR NIET DE BAAS. XX DE VERHOUDING TUSSEN RAAD EN COLLEGE IN DE PRAKTIJK peter castenmiller en klaartje peters XX HOOFDSTUK 11: GEMEENTERADEN EN DE BURGEMEESTER job cohen en michael holla XX HOOFDSTUK 12: GEMEENTERAAD EN FINANCIËN wytze van der woude XX HOOFDSTUK 13: GEMEENTERADEN EN REGIONALE SAMENWERKING rik reussing, marcel boogers en bas denters XX HOOFDSTUK 14: GEMEENTERADEN EN MAATSCHAPPELIJKE VERTEGENWOORDIGERS hans vollaard en hester van de bovenkamp XX HOOFDSTUK 15: PERSKWESTIES IN LOKALE PERS EN POLITIEK willem koetsenruijter en sebastiaan van der lubben XX NOTEN LIJST MET AFKORTINGEN OVER DE AUTEURS REGISTER VOORWOORD oe functioneerden gemeenteraden in Nederland honderd jaar geleden eigenlijk? Dat was de vraag in een gemoedelijk koffietafelgesprek in de Leidse Faculteit der Rechtsgeleerdheid in het voorjaar van 2016. Een Hhelder antwoord was er niet. Ja, wij kenden wel studies over individuele wethouders en gemeenten in bepaalde periodes, maar een algemeen beeld van gemeenteraden in heden en verleden? Nee, dat kenden wij niet, evenmin als een historisch overzichtswerk van gemeenteraden. En dat is vreemd. Juist nu er zo veel zorgen leven over het effectief functi- oneren van gemeenteraden, kan een historisch overzicht dergelijke zorgen in perspectief zetten, achterliggende oorzaken doorgronden en oplossingsrichtin- gen ontwikkelen. Het ontbreken van een dergelijk overzichtswerk is temeer vreemd, nu voor de Tweede Kamer, de Eerste Kamer, de Raad van State, de Al- gemene Rekenkamer en het hele Koninkrijk bij recente jubilea wel historische studies zijn verschenen. En dat terwijl het hart van de lokale representatieve de- mocratie oudere papieren heeft dan bovengenoemde landelijke instellingen. Al voor het begin van de Republiek verkozen lokale raden immers al bestuurders of bespraken zij wetgeving en begroting onder de noemer van vroedschap of meente. Nu vormt honderd jaar gemeenteraadsverkiezingen sinds de invoering van het algemeen kiesrecht een goede aanleiding om zo’n historische studie te lanceren. Dat was geen gemakkelijke taak. Alleen al van het functioneren van huidige gemeenteraden is nog veel niet uitgezocht, al komt daar gelukkig in de laatste — 9 — GEMEENTERADEN jaren verandering in, mede dankzij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging van Griffiers, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Over het verleden van de gemeenteraden is echter nog veel minder bekend, of dat nu gaat over het gebruik van moties, de vormgeving van gemeenteraadszalen of de debatcultuur, om maar enkele onderwerpen te noemen. Dit boek is daarom niet alleen bedoeld om inzicht te geven in het functioneren van gemeenteraden toen en nu, maar ook om een overzicht te verschaffen van de gaten die in onze kennis daarover nog bestaan. Wij zijn allereerst onze medeauteurs zeer erkentelijk voor hun bijdragen aan dit boek. Zonder hen was het er sowieso niet gekomen. Daarnaast waar- deren wij in het bijzonder de inzet van onze student-assistenten Alide Groen- veld, Michael Holla en Myrna Kuipers. Wij danken verder het Profilerings- gebied Politieke Legitimiteit van de Universiteit Leiden voor de financiële steun voor een auteursbijeenkomst in januari 2017, waarmee een solide basis voor dit boek gelegd werd. Veel dank zijn wij verschuldigd aan het ministe- rie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en in het bijzonder aan Margreeth Hordijk en David Gutteling, voor het vertrouwen in deze onder- neming en hun ondersteuning gedurende het gehele project. Uitgeverij Boom heeft bij monde van Geert van der Meulen haar woord gestand gedaan en er een prachtig boek van gemaakt. Wij zijn hem daar zeer dankbaar voor. Pieter van der Kuil van het Historisch Documentatiecentrum Renkum en Frank Warendorf uit de Amsterdamse Irenebuurt danken we hartelijk voor het beschikbaar stellen van fotomateriaal voor de omslag van dit boek. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft het samen met het ministerie van Binnenlandse Zaken mogelijk gemaakt om alle gemeenteraadsleden een exemplaar van dit boek te kunnen aanbieden. Daar zijn we hen zeer erkente- lijk voor. Wij hopen dat dit boek voeding kan geven aan discussies in partijen, fracties, gemeenteraden, griffies, (lokale) media alsmede in parlement, regering en amb- telijke diensten ten aanzien van de staat van de lokale representatieve democra- tie: hoe is de positie van gemeenteraden nu in vergelijking met eerdere tijden? In welk opzicht functioneren zij nu beter of juist minder goed dan vroeger? En waarom dan? Ontstaan problemen door vorm en structuur van gemeenten die al zo’n anderhalve eeuw zijn vastgelegd in Grondwet en Gemeentewet? Speelt de omvang van de gemeente een rol en het uitdijende takenpakket? En wat valt er te zeggen over de invulling die gemeenteraadsleden in stad en dorp in heden en verleden aan hun taak hebben gegeven? Vragen, die naar wij hopen — 10 — VOORWOORD met de perspectieven die dit boek biedt, grondiger en beter beantwoord kun- nen worden. hans vollaard geerten boogaard joop van den berg job cohen — 11 — INLEIDING hans vollaard, geerten boogaard, joop van den berg en job cohen GEEN TOEKOMST VOOR DE GEMEENTERAAD? et ene na het andere rapport schetst een weinig rooskleurig beeld van de huidige gemeenteraden in Nederland: gemeenteraadsleden zouden te weinig tijd hebben om het gemeentelijk beleid te bepalen, om het colle- ge van burgemeester en wethouders te controleren en om de banden met H 1 de bevolking te onderhouden. Zeker in kleinere gemeenten zouden gemeente- raadsleden ten aanzien van de nieuwe verantwoordelijkheden op het vlak van jeugdzorg, werk en inkomen en maatschappelijke ondersteuning te weinig tijd en kennis hebben om hun werk te doen.2 Daarnaast zou de wirwar van regio- nale samenwerkingsverbanden controle nog extra moeilijk maken,3 in vergelij- king met colleges van burgemeester en wethouders zouden gemeenteraden al langer weinig macht hebben,4 het Rijk zou gemeenten weinig beleidsmatige en financiële speelruimte laten,5 versnippering van gemeenteraden zou de vorming en instandhouding van coalities bemoeilijken,6 het aanzien van gemeenteraden zou volgens raadsleden zelf dalen,7 het debat in gemeenteraden zou ondertus- sen verruwen,8 en de verbinding tussen gemeenteraad en samenleving zou zoek zijn.9 Burgers zijn bovendien weinig tevreden over gemeenteraden,10 ze zijn ook niet gemakkelijk te rekruteren voor het gemeenteraadslidmaatschap,11 gemeen- teraden vormen geen zuivere afspiegeling van de samenleving,12 voortgaande herindelingen gaan gepaard met dalende opkomsten bij gemeenteraadsverkie- zingen,13 en zo kan de klaagzang nog wel een tijdje doorgaan. Het hart van de lokale democratie lijkt dus in zwaar weer te verkeren. De inrichting van de — 13 — GEMEENTERADEN gemeentelijke democratie, uitgedacht in de tijd ‘van de postkoets en de trek- schuit’, zou zich zelfs hebben overleefd.14 Een boekje geschreven in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 had al als titel De gemeenteraad heeft geen toekomst.15 In dat licht is het niet verwonderlijk dat initiatieven als de G1000 en Code Oranje ontstaan die een stevige herinrichting van de lokale democratie als doel hebben.16 Maar er is van alles in te brengen tegen de stelling dat het zo slecht gaat met gemeenteraden. Er zijn immers nog altijd veel meer burgers die deelnemen aan gemeenteraadsverkiezingen dan aan andere participatievormen zoals inspraak, interactieve beleidsvorming en doe-democratie.17 Verder is een ruime meerder- heid van 72% van de Nederlanders tamelijk tot zeer tevreden over het functi- oneren van de democratie op lokaal niveau – ook al staat bepaald niet vast dat Nederlanders die vraag met voldoende kennis van lokale zaken hebben beant- woord; maar dat geldt ook voor hun negatieve oordeel over gemeenteraden.18 In 2014 dacht bovendien 38% van de