ESTUDIO LA ALTERNATIVA PROPORCIONAL CON BARRERAS DE ENTRADA UN SISTEMA ELECTORAL ADECUADO PARA CHILE* José María Fuentes A partir de un análisis crítico de los sistemas electorales que han regido en Chile en las últimas décadas y del sistema contemplado en el proyecto del Gobierno del mes de junio de 1992, el autor sugiere un sistema alternativo que procura resguardar los principios de proporcio- nalidad, asegurar una representación adecuada de las regiones y desincentivar la fragmentación partidaria. En el sistema propuesto se mantiene la actual distribución de distritos y agrupaciones en el país. Cada distrito elige un representante en forma directa (el más votado de la lista ganadora). Los otros 60 diputados se eligen de acuerdo a la votación nacional de los partidos (eligiendo cada partido a los candidatos con mayor votación relativa en su distrito). Los partidos con una votación menor al 5% de los votos a nivel nacional no eligen representantes. No se permiten los pactos electorales. Para la elección del Senado se plantea un sistema semejante. JOSÉ MARÍA FUENTES. Ingeniero Civil, Universidad Católica de Chile. Licen- ciado en Ciencias del Desarrollo, Ilades. Magister en Administración Pública, Univer- sidad Speyer (Alemania). * Versión revisada del trabajo presentado en el seminario "Sistemas electora- les alternativos", organizado por el Centro de Estudios Públicos el 16 de noviembre de 1992. En esta edición se incluye también (véase supra) el trabajo expuesto en esa oca- sión por Peter Siavelis, así como los comentarios de Eugenio Guzmán A. y Andrés Tagle en esa oportunidad (infra). La versión preliminar se publicó en el Documento de Trabajo Nº 193 (marzo 1993), del Centro de Estudios Públicos, con el apoyo de la Fundación Hanns Seidel. Estudios Públicos, 51 (invierno 1993). 270 ESTUDIOS PÚBLICOS I. Introducción H ay consenso entre los diversos autores y estudiosos respecto de la importancia que tiene el sistema electoral en un régimen político democráti- co. Los mecanismos que lo componen influyen en forma significativa en la distribución del poder político y en la configuración del sistema de partidos. En Chile, el tema del sistema electoral está fuertemente presente en la discusión política, en la prensa y —en menor medida— en los medios acadé- micos. Existen muchas razones para ello, pero las más significativas son la generación del sistema electoral actual, los problemas de representación que conlleva y la exclusión práctica que significa para grupos políticos relevantes a nivel nacional. El sistema electoral actual en Chile (para la elección de parlamentarios) fue decidido por la Junta de Gobierno y, en la práctica, impuesto a las fuerzas políticas, especialmente a las que eran oposición al gobierno militar. El sistema binominal, en el contexto de los tres tercios que ha dominado la política chilena en las últimas décadas, tiende a perjudicar severamente al primer y al tercer tercio y a favorecer, en forma muy significativa, al tercio que ocupa el segundo lugar en las preferencias políticas de los ciudadanos. Las últimas elecciones municipales han puesto de relieve un tercer problema del sistema: la exclusión del Partido Comunista y de la UCC, grupos políticos que obtuvie- ron más del 5% a nivel nacional. La importancia de un sistema electoral deriva de la incidencia que él tiene en la vida política de una sociedad. El sistema electoral influye, al menos, en la legitimidad que la ciudadanía le otorga al sistema político, en la capacidad del sistema político (en particular del sistema de partidos) para representar los valores, las demandas y los intereses existentes y emergentes en una sociedad, en la gobernabilidad de la sociedad y en el desarrollo de elementos comunes y de consenso que favorezcan la estabilidad política.1 La evaluación de un sistema electoral debe considerar al menos las siguientes variables: Legitimidad: Tanto el origen como el desempeño del sistema electoral deben contribuir a la legitimidad del sistema político en su conjunto. 1 Una discusión extensa y detallada sobre la importancia y efectos del sistema electoral se puede encontrar en Dieter Nohlen (1984 [Bonn]; 1984; 1985 y 1988), Giovanni Sartori (1985), Oscar Mertz (1982), David Butler (1984) y Mario Fernández (1986). JOSÉ MARÍA FUENTES 271 Representación: El sistema democrático está basado en el reconoci- miento de la diversidad de valores, demandas e intereses legítimos que existen al interior de una sociedad Como mecanismo para la resolución de los conflictos (y toma de decisiones), la concepción democrática acepta el principio de mayoría (respetando los derechos básicos de las minorías). Una representación adecuada implica también la aceptación del princi- pio de "un hombre un voto", según el cual todos los votos de los ciudadanos deben tener el mismo valor. La mantención de este principio significa que los mecanismos del sistema político, incluyendo el sistema electoral, deben estar diseñados para que no se distorsione dicho principio. Finalmente, un sistema electoral debe abordar adecuadamente la repre- sentación espacial de la población. Debe buscar un equilibrio (óptimamente una complementación) entre el principio de proporcionalidad y la representación de grupos que no habitan en los grandes centros poblados sino en regiones apartadas, sectores agrícolas, etc. Gobernabilidad: El sistema electoral debe facilitar la gobernabilidad de un país. Debe permitir dirimir entre los que ganan y los que pierden las elecciones y debe favorecer la constitución de mayorías estables, que hacen posible gobernar y llevar adelante planes y programas. El sistema debe desincentivar la atomización de los grupos políticos, pues ello dificulta establecer mayorías parlamentarias estables. Estabilidad: El sistema electoral debe favorecer el compromiso de todos con el sistema político. Sus mecanismos deben facilitar la integración de todos los grupos significativos en el parlamento y contribuir a la legitimidad del sistema, de manera que la ciudadanía perciba la conveniencia de mantener- se dentro de él. II. Críticas a los sistemas electorales de Chile En esta sección se expondrá una visión crítica de los sistemas electora- les que Chile ha tenido en los últimos años. También se hará referencia al proyecto del Gobierno2 respecto del tema. 2 Proyecto incluido en el Mensaje 66-324 del Presidente de la República a la Cámara de Diputados (junio de 1992). 272 ESTUDIOS PÚBLICOS a) Sistema electoral vigente El sistema electoral que rige en Chile hoy está subdividido en dos grandes subsistemas: el binominal para elegir a la totalidad de los diputados y a 38 de los senadores y los sistemas especiales para nombrar a los 9 senadores "designados" (o institucionales). Nada hay en los principios que orientan un sistema democrático que permita sostener en el largo plazo la institución de los senadores designados. Ella sólo puede ser justificada en un período de transición, como una forma de asegurar un cambio graduado y negociado. Es posible que su papel sea impor- tante hasta 1994 o 1998; pero en la medida que el país quiera tener un parlamento plenamente democrático, que sea aceptado como tal por la pobla- ción, esta institución debe desaparecer. Los diputados y senadores se eligen, tal como se indicó más arriba, a través de un sistema binominal (en el que se aplica el sistema D'Hondt3 para la asignación de los dos cargos en cada distrito). Para la elección de diputados el país se divide en 60 distritos, en cada uno de los cuales se eligen dos diputados cada cuatro años. Los senadores, quienes permanecen ocho años en el cargo, son electos en 19 circunscripciones que eligen dos senadores a la vez. Las elecciones de senadores se realizan alternadamente, en la mitad de las circuns- cripciones, cada cuatro años. El sistema político chileno se ha caracterizado durante las últimas décadas por el fenómeno de los tres tercios. Aproximadamente un tercio de la población se inclina por la derecha, un tercio por el centro político y un tercio por la izquierda. Las elecciones han significado, en la mayoría de los casos, aumentos ligeros y disminuciones leves en torno al tercio para cada uno de los tres grupos. En este contexto, el sistema binominal fomenta la inestabilidad política, ya que tiende a excluir a uno de los tres tercios. ¿Qué sucedería si el tercio excluido fuese siempre el de la izquierda? Sin duda, al interior de ese sector habría cada vez más personas que pensarán que no hay alternativa legal y ordenada para representar los valores e intereses del sector, con lo cual disminuiría la legitimidad de las instituciones en el país y crecería el nivel de conflicto e inestabilidad (paros, huelgas generales, barricadas, etc.). Si el tercio excluido fuera la derecha —como podría ocurrir con un aumento del 2,5% de la Concertación respecto a las elecciones municipales y una pérdida equivalente del pacto RN-UDI—,4 la situación puede ser más inestable aún. La cercanía de 3 Una explicación del método D'Hondt se encuentra en el Anexo Nº 1. 4 Véase una argumentación semejante en Arturo Valenzuela y Peter Siavelis (1991). JOSÉ MARÍA FUENTES 273 este sector con las Fuerzas Armadas, con quienes gobernaron en conjunto durante más de tres lustros, puede llevarlos a promover una crisis institucional si ven que un gobierno y un parlamento dominados sin contrapeso por el centro y la izquierda afectan algunos de sus principios e intereses más intransables. Tal vez la situación de menor impacto desestabilizador pueda ser la exclusión permanente del centro político, pero, además de parecer