EMPLEO, CRECIMIENTO Y EQUIDAD: Los retos de las reformas económicas de finales del siglo XX en Costa Rica EMPLEO, CRECIMIENTO Y EQUIDAD: Los retos de las reformas económicas de finales del siglo XX en Costa Rica Anabelle Ulate Quirós Compiladora Editorial de la Universidad de Costa Rica y Edición aprobada por la Comisión Editorial de la Universidad de Costa Rica Primera edición: 2000 Sección de Planificación y Producción: María Elena Camacho V. Jefe de la Editorial: Nimrod Cabezas M. Dirección Editorial y Difusión de la Investigación: Mario Murillo R. © Editorial de la Universidad de Costa Rica Ciudad Universitaria "Rodrigo Fació". Apdo. 75-2060. Fax: 207-5257 e-mail: [email protected] San José, Costa Rica. 338.972.85 E55e Empleo, crecimiento y equidad : los retos de las reformas económicas de finales del siglo XX en Costa Rica / Anabelle Ulate Quirós, compiladora. -1. ed. - San José, C.R. : Editorial de la Universidad de Costa Rica, 2000. 552 p. : il. ISBN 9977-67-617-8 1. COSTA RICA - POLÍTICA ECONÓMICA - SIGLO XX. 2. EMPLEOS. I. Ulate Quirós, Anabelle, comp. II. Título. C1P/892 CC/SIBDI.UCR Prohibida la reproducción total o parcial. Todos los derechos reservados. Hecho el depósito de ley. índice Presentación ........................................................................................................ 9 I Reformas económicas y sociales 1 Reformas económicas en Costa Rica: Un desafío para el empleo y el crecimiento con equidad Anabelle Ulate .........................................................................................15 2 Reformas estructurales y política económica en Costa Rica Juan Manuel Villasuso .............................................................................. 75 3 Reformas económicas y formación de capital humano en Costa Rica Juan Diego Trejos S...................................................................................131 II Crecimiento y productividad 4 El crecimiento económico y la inversión: el caso de Costa Rica José Antonio Cordero P. .......................................................................... 199 5 Crecimiento económico, productividad laboral y empleo asalariado: un análisis sectorial Nancy Montiel Masís .............................................................................. 263 6 Costa Rica: Sistema Nacional de Innovación Rudolf Buitelaar, Ramón Padilla, Ruth Urrutia-Álvarez................................................................................293 7 Cambio tecnológico en el Sector de Energía y Telecomunicaciones en Costa Rica Gustavo Barboza ................................................................................... 379 Ill Empleo y equidad 8 Reformas económicas, mercado laboral y calidad de los empleos Nancy Montiel Masís .............................................................................. 423 9 Cambios distributivos durante las reformas económicas en Costa Rica Juan Diego Trejos S................................................................................... 473 Colaboradores..................................................................................................... 557 Presentación l entrar en una nueva década, el debate sobre política económica centra su aten­ Ación en las consecuencias que han tenido las reformas económicas implementadas en América Latina y el Caribe durante las dos décadas pasadas. La apertura comer­ cial, la liberalización financiera y las privatizaciones han cambiado radicalmente las reglas del juego que rigen el trabajo y los negocios. Los cambios en la política macroeco­ nômica, que acompañaron o precedieron las reformas, algunas veces reforzaron los ob­ jetivos específicos de las reformas estructurales -particularmente el crecimiento de las ex­ portaciones-, pero en otras ocasiones tuvieron efectos en la dirección contraria. La evaluación de los efectos de las reformas sobre el crecimiento económico, el empleo y la distribución del ingreso trasciende los intereses de la academia. Los gobiernos, los partidos políticos y los actores sociales están demandando evaluaciones más profundas de los resultados, con el objeto de diseñar o proponer políticas que complementen las re­ formas o corrijan los efectos no deseados. Este libro es el resultado de un proyecto de varios años llevado a cabo por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), junto con investigadores de nue­ ve países para estudiar el impacto de las reformas. El proyecto produjo aproximadamen­ te 14 libros y 70 documentos de trabajo. La síntesis se presenta en el volumen denomi­ nado Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de las reformas económicas en América Latina y el Caribe, y se complementa con cuatro volúmenes temáticos, los cua­ les analizan la inversión, el cambio tecnológico, el empleo y la equidad. Adicionalmen­ te, nueve volúmenes nacionales analizan las características particulares de las reformas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, México y Perú. Una característica propia de este proyecto, que lo distingue de otros estudios compara­ tivos sobre las reformas económicas, es que centra su atención en la interacción entre el proceso macroeconômico y el microeconómico. Los investigadores argumentan que para avanzar en la comprensión del impacto de las reformas es necesario desagregar el 10 nivel regional y estudiar las diferencias entre los países y el comportamiento microeco- nómico de las empresas, agrupadas por sector, por tamaño y por las características de su propiedad. Los diferentes países y los distintos grupos de empresas se ven afectados de manera desigual por las políticas gubernamentales, incluyendo las reformas estruc­ turales y por la mayor globalización de la economía. Algunos han tenido la capacidad de aprovechar las nuevas oportunidades, mientras que otros han visto deteriorarse su situación y volverse más precaria. E n términos sustantivos, el proyecto encontró un cuadro mezclado con respecto al im­ pacto de las reformas: ni tan bueno como prometían sus proponentes, ni tan malo co­ mo temían sus detractores. El crecimiento económico repuntó, comparado con los años ochentas, pero no regresó a las tasas alcanzadas en las primeras décadas de la posgue­ rra. Al mismo tiempo, la estabilidad macroeconômica interna aumentó en los nueve países y la inflación alcanzó los niveles históricos más bajos, a pesar de los desequili­ brios externos experimentados en este período. Se recuperó la inversión agregada y los ni­ veles de productividad, y en algunos casos se superaron los niveles previos, con la ex- cepáón de los dos países más grandes de la región que todavía se encuentran rezaga­ dos. A nivel sectorial, la evidencia sugere que las reformas promovieron la reestructu­ ración del mercado, que resultó en una mayor especialización y en un aumento de la eficiencia, pero también en una mayor heterogeneidad y hasta una mayor polarización entre los productores del sector moderno y los del sector tradicional, entre las empresas más grandes y las más pequeñas. Esta heterogeneidad, a su vez, exacerbó los problemas existentes en el empleo y la desi­ gualdad. Las tasas de crecimiento modestas en la producción conllevaron una creación lenta de oportunidades de empleo, especialmente entre los trabajadores asalariados, a pesar de que los salarios reales de este grupo tendieron a crecer durante los noventas. Sin embargo, la calidad del empleo se vio afectada ya que un alto porcentaje de los nue­ vos puestos de trabajo se dieron en los segmentos de baja productividad del sector servi­ dos. La distribution del ingreso no mejoró y probablemente sufrió algún deterioro preci­ samente por estos problemas en el mercado laboral. De esta manera, América Latina con­ tinúa siendo la región del mundo con el grado de desigualdad más alto. Evidentemen­ te, se requieren nuevas políticas para reforzar las ganancias de la última década y pa­ ra enfrentar los nuevos retos. El presente libro recoge los resultados del proyecto para el caso de Costa Rica. Este país se diferencia en varias maneras de la mayoría de los países estudiados. El diseño y la implementation de las reformas estructurales fueron objeto de intensas y prolongadas negociaciones políticas. Este rasgo institucional generó un proceso de privatizaciones to­ talmente circunscrito a las empresas públicas de la Corporación de Desarrollo S.A. (CO- DESA). Así, al entrar en la nueva década, el debate sobre la privatización de los servi­ cios públicos, como la energía, las telecomunicaciones, los seguros y la banca sigue igualmente vigente y polémico. Precisamente Costa Rica, a diferencia de la mayoría de 11 los países latinoamericanos, no privatizó su empresa estatal de energía y telecomunica­ ciones Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), debido a la fuerte oposición que ex­ presaron sus ciudadanos y en contra del criterio afirmativo de la mayoría de los represen­ tantes de los dos principales partidos políticos en la Asamblea Legislativa. La situación futura del mercado costarricense de energía y telecomunicaciones está aún par resolverse. Asimismo, la negociación política explica el hecho de que la política económica se dise­ ñara generando incentivos en dos direcciones. La estabilización económica se acompa­ ñó de medidas sociales, la reducción de la planilla estatal se hizo por medio de un pa­ go compensatorio a los empleados, la desgravaáón arancelaria no solo fue gradual si­ no que, además, se acompañó de una política de promoción de las exportaciones y el turismo. Estos son algunos de los elementos