Ein verlässlicher Partner für’s Leben Guenther Steiner Ein verlässlicher Partner für’s Leben Soziale Sicherheit von der industriellen Revolution bis ins digitale Zeitalter Alle Angaben in diesem Buch sind vom Autor und Verlag sorgfältig erwogen und geprüft, dennoch kann eine Garantie nicht übernommen werden. Eine Haftung des Autors bzw. des Verlages und seiner Beauftragten für Personen-, Sach- und Ver- mögensschäden ist ausgeschlossen. Verlag des Österreichischen Gewerkschaftsbundes GesmbH Johann-Böhm-Platz 1 1020 Wien Tel. Nr.: 01/662 32 96-0 Fax Nr.: 01/662 32 96-39793 E-Mail: [email protected] Web: www.oegbverlag.at Umschlaggestaltung: Thomas Jarmer/Natalia Nowakowska Rechtsstand: 1. Juni 2018 Medieninhaber: Verlag des ÖGB GmbH, Wien © 2018 by Verlag des Österreichischen Gewerkschaftsbundes GmbH, Wien Hersteller: Verlag des ÖGB GmbH, Wien Verlags- und Herstellungsort: Wien Printed in Austria ISBN 978-3-99046-261-4 4 INHALTSVERZEICHNIS Inhaltsverzeichnis Vorwort 7 Einleitung 9 Abkürzungsverzeichnis 15 1. Kapitel Was ist Sozialversicherung? 26 2. Kapitel Von den Anfängen bis 1918 36 3. Kapitel Sozialversicherung in der Ersten Republik 1918–1933 136 4. Kapitel Sozialversicherung im autoritären System 234 5. Kapitel Die Entwicklung in der Zeit des Nationalsozialismus 256 6. Kapitel Die Entwicklung in der Zweiten Republik 272 7. Anhang Schlussbetrachtungen 438 Die geplante Reform der Sozialversicherung 447 Meilensteine in der Sozialversicherung 453 Währungsrechner 457 Literaturverzeichnis 458 Abbildungsverzeichnis 473 Der Autor 475 5 VORWORT Vorwort Zukunft hat Herkunft. Der Hauptverband der österreichischen Sozialversicherung hat in den letzten Jah­ ren seine eigene Geschichte sowie die Historie unserer Sozialversicherung in Buch­ form dokumentiert. Verwoben mit dem politischen und wirtschaftlichen Lauf der Geschichte gab es Höhen und Tiefen. Insgesamt blicken wir auf eine tolle Erfolgsgeschichte. Unser Sozialsystem wurde sukzessive ausgebaut. Heute haben wir eines der besten So­ zialversicherungs­ und Gesundheitssysteme der Welt, mit umfangreichem Leis­ tungsspektrum und umfassender Einbeziehung der in Österreich lebenden Men­ schen. In der sozialen Krankenversicherung sind 100 % der Bevölkerung einbezogen. Im untersuchten Jahr 2015 waren im Jahresdurchschnitt nur 4000 Menschen nicht versichert. Dieser erneut von Dr. Guenther Steiner verfasste Band zur Geschichte der öster­ reichischen Sozialversicherung bildet den Abschluss einer Buchreihe, die mit dem sechzigsten Geburtstag des Hauptverbandes im Jahr 2009 begann. In weiterer Folge haben wir methodisch die Historie der österreichischen So­ zialversicherung und der Sozialgesetzgebung in der I. und II. Republik entlang der Lebensgeschichten bedeutender sozialpolitischer Persönlichkeiten dargestellt. Die Buchreihe umfasst die Vitae der Sozialpolitiker Johann Böhm (2011), Karl Maisel (2012), Friedrich Hillegeist (2013), Josef Resch (2014), Anton Proksch (2015) und Reinhold Melas (2017). Dem Allgemeinen Sozialversicherungsgesetz (ASVG) wurde 2015 ein Jubiläumsband gewidmet. Die Anfänge der Sozialversicherung in Österreich liegen in der zivilgesellschaft­ lichen Selbstorganisation zur solidarischen Risikoabdeckung der Arbeiter in schwie­ rigsten Arbeits­ und Lebenssituationen. Sichtbaren legistischen Niederschlag fand diese Entwicklung dann im Berggesetz von 1854 sowie in der im Jahr 1859 erlas­ senen Gewerbeordnung. Die Republik Österreich erlebt – trotz wellenförmiger Geschichte – 2018 das hun­ dertjährige Jubiläum. Vor einhundert Jahren wurden auch die Vorläufer des heu­ 7 VORWORT tigen Sozialministeriums gegründet: das „Staatsamt für soziale Fürsorge“ ein Jahr später umbenannt in „Staatsamt für soziale Verwaltung“. Lesen Sie nach in Kapitel zwei! Das vorliegende Buch spannt den Bogen bis in die Gegenwart zu e­Card, Gesund­ heitsreform und e­Medikation. Elektronische Elemente zu diesem Buch führen uns in eine neue Welt Sozialversicherung zu erleben. Die Inhalte der Sozialversicherung sowie Daten und Fakten werden für verschiedene Zielgruppen elektronisch und leicht verständlich zugänglich gemacht. Im Zentrum stehen die maßgeblichen bewährten Bausteine des Systems: Gesund­ heitsförderung und Prävention, Krankenbehandlung und Rehabilitation sowie Ein­ kommensersatz, also umfassender Risikoschutz. Die Umsetzung erfolgt durch finan­ ziell leistbare Beiträge, Pflichtversicherung und Sachleistung in Selbstverwaltung. Soziale Sicherheit ist die verlässlichste Grundlage der Demokratie und Partizipation sichert die emotionale Verbundenheit zum solidarischen System. Dr. Josef Probst Dr. Alexander Biach Generaldirektor Vorsitzender des Verbandsvorstandes 8 EINLEITUNG Einleitung „Wann ist sie denn eingeführt worden, die Sozialversicherung in Österreich?“ Diese Frage bekomme ich sehr oft gestellt, wenn ich sage, dass ich mich als Historiker mit dem Werden und der Entwicklung der Sozialversicherung beschäftige. Die Frage ist allerdings nicht mit einem Datum zu beantworten. Die Sozialversicherung, wie wir sie heute kennen, ist nicht mit einem Schlag entstanden. Sie hat viele Wurzeln: » bei den Bruderladen der Bergknappen im Mittelalter, die Geld von ihrem Lohn zusammensparten, um Kameraden oder deren Hinterbliebenen im Fall eines Unfalls oder einer Krankheit beizustehen; » bei den Zünften des Handwerks, die auch die Aufgabe hatten, für ihre alten und kranken Meister und Gesellen zu sorgen; » bei den Selbsthilfekassen der Fabrikarbeiter. Als Sozialversicherung im modernen Sinn können all diese Formen von gegenseiti­ ger Hilfe nicht bezeichnet werden. Aber sie sind ihre Wurzeln, ohne die man nicht erklären kann, warum die Sozialversicherung so geworden ist, wie sie heute aus­ sieht. Die unterschiedlichen Personengruppen wurden zu verschiedenen Zeiten in die ge- setzliche Sozialversicherung einbezogen. Die Arbeiter und Angestellten früher als die Bauern oder die Gewerbetreibenden. Und wiederum nicht alle Bevölkerungs­ gruppen in alle Sozialversicherungszweige gleichzeitig. Die Arbeiter erhielten am Ende des 19. Jahrhunderts eine Unfall­ und Krankenversicherung – und auch von ihnen nur ein kleiner Teil –, aber erst 1939 eine Pensionsversicherung. Bauern und Gewerbetreibende wurden erst in den 1950er­Jahren in die Pensionsversicherung einbezogen. Kaum ein gesellschaftlicher Bereich ist so dynamisch wie die Sozialversicherung. Ihre Geschichte ist dabei keine gerade Linie des immer Mehr und immer Besser. Es gab Leistungskürzungen und Erweiterungen. Gerade in letzter Zeit steht die Frage der Finanzierung der Pensionsversicherung, ja des gesamten Sozialversicherungs­ systems, im Mittelpunkt. Die Entwicklung der Sozialversicherung hängt eng mit wirtschaftlichen Gegebenheiten und politischen Überlegungen zusammen, auch mit Fragen von Ideologie und Macht. 9 EINLEITUNG Es gab auch Rückschläge in ihrer Entwicklung. 1914 gab es einen fertigen Entwurf im Reichsrat, der die meisten Bevölkerungsgruppen in allen Zweigen der Sozial­ versicherung einbezogen hätte. Vor allem hätte er den Arbeitern eine Pension gebracht. Der Ausbruch des Ersten Weltkriegs verhinderte die Beschluss fassung. Manches wurde dadurch um Jahrzehnte verzögert. Und selbst wenn wir auf die Anfänge gesetzlicher Sozialversicherung blicken, wer­ den wir sehen, dass die verschiedenen Vorformen, die zum Teil bereits seit Jahr­ hunderten vorhanden waren, darin integriert wurden. Der Bergbau etwa kannte schon im Mittelalter sogenannte Bruderladen, in die die Berg leute einen Teil ihres Lohnes einzahlten, um bei Unfall oder Krankheit oder im Fall des Todes des Berg­ manns durch einen Arbeitsunfall für seine Frau und Kinder einen Unterstützungs­ betrag zu bekommen. Auch die Zünfte der Handwerker kannten ähnliche Einrich­ tungen. Fabrikarbeiter begannen in Eigen regie, solche Unterstützungskassen zu or­ ganisieren. Manche Fabriks­ oder Bergwerksbesitzer und manche Handwerksmeister leisteten Unterstützungen. Daneben gab es schließlich private Versicherungsunter­ nehmen, bei denen man sich gegen die Risiken eines Arbeitsunfalles, gegen Krank­ heit oder Tod versichern konnte. Das System der Sozialversicherung, so wie wir es heute kennen, basiert noch immer wesentlich auf jenen Grundlagen, die bei der Einführung der gesetzlichen Sozial­ versicherung vor etwa 130 Jahren geschaffen wurden. Immer noch sind Kranken­ versicherung, Unfallversicherung und Pensionsversicherung die drei Zweige der Sozialversicherung, immer noch gibt es die Pflichtversicherung je nach Beschäf­ tigung, immer noch sind die Sozialversicherungsträger nach Berufsgruppen ge­ gliedert, sind die Träger in Selbstverwaltung der Arbeitgeber­ und Arbeitnehmer­ vertreter organisiert (bei den Selbständigen nur aus Versichertenvertreter), immer noch werden Beiträge und Geldleistungen vom Erwerbseinkommen berechnet. Wer das System der Sozialversicherung ver stehen will, muss also an seine Anfänge zu­ rückblicken. Das möchte dieses Buch. Und von diesen Anfängen wird die Entwicklung der So­ zialversicherung nachgezeichnet. Von den Anfängen der gesetzlichen Sozialversi­ cherung mit dem Arbeiter­Unfallversicherungsgesetz und dem Arbeiter­Kranken­ versicherungsgesetz 1887/88 über die Ausweitung noch in der Monarchie und der Einführung der Pensionsversicherung für die Angestellten 1907. In dieser Anfangs­ phase wird auch die Struktur anhand der Parameter Organisation, Kreis der Ver­ sicherten, Leistungen und Aufbringung der Mittel näher untersucht. 10 EINLEITUNG Am Beginn der Ersten Republik führte der Sozialdemokrat Ferdinand Hanusch das Sozialministerium. Die nachfolgende bürgerliche Regierung