N° 713 SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020 Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 septembre 2020 RAPPORT D’INFORMATION au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer1 sur la différenciation territoriale outre-mer Quel cadre pour le sur-mesure ? Par M. Michel MAGRAS, Président, Sénateur (1) Cette délégation est composée de : M. Michel Magras, président ; MM. Maurice Antiste, Stéphane Artano, Mme Esther Benbassa, MM. Pierre Frogier, Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Jean-François Longeot, Mme Vivette Lopez, MM. Victorin Lurel, Dominique Théophile, vice-présidents ; Mmes Victoire Jasmin, Viviane Malet, M. Gérard Poadja, secrétaires ; M. Guillaume Arnell, Mme Viviane Artigalas, MM. Jean Bizet, Patrick Chaize, Mme Catherine Conconne, MM. Mathieu Darnaud, Michel Dennemont, Mmes Nassimah Dindar, Catherine Dumas, M. Daniel Gremillet, Mme Jocelyne Guidez, M. Abdallah Hassani, Mme Gisèle Jourda, MM. Patrick Kanner, Antoine Karam, Nuihau Laurey, Henri Leroy, Thani Mohamed Soilihi, Georges Patient, Mme Catherine Procaccia, MM. Michel Raison, Jean-François Rapin, Claude Raynal, Gilbert Roger, Jean Sol, Mme Lana Tetuanui, M. Michel Vaspart. - 3 - SOMMAIRE Pages INTRODUCTION .................................................................................................................. 7 PREMIÈRE PARTIE ..............................................................................................................11 I. L’ADÉQUATION DE L’ACTION PUBLIQUE AUX RÉALITÉS LOCALES AU CŒUR DE LA DIFFÉRENCIATION OUTRE-MER .....................................................11 A. LES OUTRE-MER : UN PAYSAGE INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE EN RÉALITÉ « ÉCLATÉ » ......................................................................................................11 1. Dans les collectivités des articles 73 et 74 de la Constitution, des organisations institutionnelles très diverses ...........................................................................................12 a) Des formes institutionnelles différentes au sein de l’article 73 ..............................12 b) Un article 74 regroupant diverses réalités statutaires .............................................13 2. La Nouvelle-Calédonie : une collectivité à statut particulier ..............................................15 3. Les possibilités offertes par la révision constitutionnelle de 2003 .......................................16 a) La faculté d’évolution institutionnelle assortie de l’identité législative ................16 b) L’évolution statutaire bidirectionnelle .....................................................................17 c) Des changements soumis au consentement des populations ..................................18 B. DES DÉBATS STATUTAIRES ANCIENS ET ENCORE BIEN PRÉSENTS .....................19 1. Un débat bien présent dans les collectivités de l’article 73 de la Constitution.....................19 a) Les départements français d’Amérique ...................................................................19 b) Le « statu quo » réunionnais .....................................................................................20 c) Mayotte .......................................................................................................................21 2. Les termes du débat institutionnel dans ces collectivités ....................................................21 a) L’enjeu du développement .......................................................................................22 b) Une gouvernance adaptée aux réalités locales ........................................................23 c) Exercer davantage de compétences localement .......................................................23 3. Les COM, laboratoires institutionnels de la République : entre amélioration de l’existant et aspiration à davantage de responsabilités ......................................................................24 C. L’ADAPTATION, CLÉ DE VOÛTE DE LA DIFFÉRENCIATION TERRITORIALE OUTRE-MER .....................................................................................................................26 1. L’adaptation des normes par le Parlement : une prise de conscience qui doit se poursuivre ........................................................................................................................26 2. L’adaptation des normes par les collectivités : simplifier la procédure d’habilitation ...........28 3. Mieux prendre en compte les avis des collectivités .............................................................31 II. DES ASPIRATIONS EN MATIÈRE DE DÉMOCRATIE LOCALE AUSSI PLURIELLES QUE LES OUTRE-MER ...........................................................................33 A. DES DEGRÉS DE RESPONSABILITÉS VARIABLES DANS L’EXERCICE DES COMPÉTENCES ET DANS DES DOMAINES DIFFÉRENTS ........................................33 1. Guyane : le choix d’un statut sui generis...........................................................................33 2. Guadeloupe : la possibilité d’élaborer des normes localement .............................................34 3. Martinique : une réforme à poursuivre ? ...........................................................................34 4. Saint-Barthélemy : amplifier les transferts de compétences vers une autonomie accrue ......35 5. Saint-Martin : améliorer la mise en œuvre du statut .........................................................35 - 4 - 6. Saint-Pierre-et-Miquelon : parfaire la pratique du statut ...................................................36 7. La Réunion : faire respirer la décentralisation ...................................................................36 8. Wallis-et-Futuna : un partage des responsabilités plus équilibré ........................................37 9. Polynésie française : élargir le champ de l’action extérieure de la collectivité .....................37 10. Nouvelle-Calédonie : un nouveau rendez-vous référendaire .............................................38 B. UN SOCLE CONSTITUTIONNEL UNIQUE : UNE SOLUTION POUR PERMETTRE À LA PLURALITÉ DES ASPIRATIONS DE S’EXPRIMER ? ...................39 1. La nécessité de dépasser la logique binaire .........................................................................39 a) Passer à une logique de subsidiarité ........................................................................40 b) Dépassionner la question statutaire .........................................................................40 c) Vers des statuts sur-mesure ? ....................................................................................42 2. La question de la dénomination .........................................................................................43 C. LES MOYENS FINANCIERS ET LA DIFFUSION D’UNE CULTURE OUTRE-MER, CONDITIONS D’UNE DIFFÉRENCIATION RÉUSSIE ..................................................45 1. Des moyens financiers à la hauteur ...................................................................................45 2. Infuser la culture outre-mer ..............................................................................................46 III. PROPOSITIONS DE RÉVISION DES ARTICLES 73 ET 74 DE LA CONSTITUTION .............................................................................................................49 1. Proposition de loi constitutionnelle du Sénat n° 682 (2019-2020) pour le plein exercice des libertés locales.............................................................................................................51 2. Contribution de M. Didier Maus, ancien conseiller d’État, président émérite de l’Association française de droit constitutionnel .................................................................55 3. Contribution de M. Stéphane Diémert, président assesseur à la Cour administrative d’appel de Paris, ancien conseiller pour les affaires juridiques et institutionnelles de deux ministres de l’outre-mer (2002-2006) .......................................................................59 DEUXIÈME PARTIE .............................................................................................................75 I. ÉCHANGES AVEC LES PRÉSIDENTS DES EXÉCUTIFS LOCAUX ...........................75 A. AUDITIONS ......................................................................................................................75 1. Collectivités régies par l’article 73 ....................................................................................76 a) Entretien avec Mme Josette Borel-Lincertin, présidente du conseil départemental de la Guadeloupe .............................................................................76 b) Entretien avec M. Ary Chalus, président du conseil régional de la Guadeloupe .87 c) Entretien avec M. Rodolphe Alexandre, président de la collectivité de Guyane 103 d) Entretien avec M. Claude Lise, président de l’Assemblée de Martinique ........... 115 e) Entretien de M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de la Martinique ................................................................ 131 f) Entretien avec MM. Jean-Paul Virapoullé, ancien sénateur, conseiller régional de La Réunion et Jack Gauthier, conseiller régional de La Réunion .................... 137 2. Collectivités régies par l’article 74 .................................................................................. 157 a) Entretien avec M. Édouard Fritch, président du gouvernement de la Polynésie française ..................................................................................................................