Os burocratas das organizações financeiras internacionais Um estudo comparado entre o Banco Mundial e o FMI O poder dos burocratas_Falsa e folha.indd 1 19/03/2012 14:13:37 Os burocratas.indd 2 16/03/2012 16:32:41 Os burocratas das organizações financeiras internacionais Um estudo comparado entre o Banco Mundial e o FMI FELICIANO DE SÁ GUIMARÃES O poder dos burocratas_Falsa e folha2.indd 2 19/03/2012 17:00:56 Copyright © 2012 Feliciano de Sá Guimarães, alguns direitos reservados Esta obra é licenciada por uma Licença Creative Commons Atribuição — Uso Não Comercial — Compartilhamento pela mesma Licença, 2.5 Brasil. “Você pode usar, copiar, compartilhar, distribuir e modificar esta obra, sob as seguintes condições: 1. Você deve dar crédito aos autores originais, da forma especificada pelos autores ou licenciante. 2. Você não pode utilizar esta obra com finalidades comerciais. 3. Se você alterar, transformar, ou criar outra obra com base nesta, você somente poderá distri- buir a obra resultante sob uma licença idêntica a esta. 4. Qualquer outro uso, cópia, distribuição ou alteração desta obra que não obedeça os termos previstos nesta licença constituirá infração aos direitos autorais, passível de punição na esfera civil e criminal.” Os termos desta licença também estão disponíveis em: <http://creativecommons.org/licenses/ by-nc-sa/2.5/br/> Direitos desta edição reservados à EDITORA FGV, conforme ressalva da licença Creative Commons aqui utilizada: Rua Jornalista Orlando Dantas, 37 22231-010 | Rio de Janeiro, RJ | Brasil Tels.: 0800-021-7777 | 21-3799-4427 Fax: 21-3799-4430 [email protected] | [email protected] www.fgv.br/editora Impresso no Brasil | Printed in Brazil Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade do autor. Preparação de originais: Ronald Polito Editoração eletrônica: Cristiana Ribas Revisão: Fatima Caroni | Sandro Gomes dos Santos Projeto gráfico de capa: 2abad Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen Guimarães, Feliciano de Sá Os burocratas das organizações financeiras internacionais: um estudo comparado entre o Banco Mundial e o FMI / Feliciano de Sá Guimarães. – Rio de Janeiro: Editora FGV, 2012. 228 p. Originalmente apresentada como tese do autor (doutorado – Universidade de São Paulo), com o título: A autonomia burocrática das organizações financeiras internacionais: um estudo comparado entre FMI e Banco Mundial. Inclui bibliografia. ISBN: 978-85-225-0942-3 1. Organizações internacionais. 2. Burocracia. 3. Banco Mundial. 4. Fundo Monetário Internacional. I. Fundação Getulio Vargas. II. Título. CDD — 327 Os burocratas.indd 4 16/03/2012 16:32:41 Sumário Agradecimentos 9 Prefácio. Michelle Ratton Sanchez Badin 11 Introdução 19 A autonomia burocrática das organizações internacionais 21 A abordagem de pesquisa 23 A hipótese 27 A abordagem teórica 29 Os capítulos 32 Capítulo 1. O marco teórico 35 A cooperação internacional e as instituições internacionais 38 A delegação e a teoria agente-principal 42 O design organizacional: a construção do proximate principal pelos Estados 46 A expertise e a construção de constituency (alianças com ONGs) 49 Capítulo 2. Os diferentes níveis de autonomia burocrática 55 A variável dependente: o conceito de autonomia burocrática 56 A variável independente: a diversificação da expertise 59 Os burocratas.indd 5 16/03/2012 16:32:41 A questão da amplitude do mandato: uma variável independente omitida? 69 O autofinanciamento de uma OI: uma variável independente omitida? 71 Capítulo 3. A diversificação da expertise do Banco Mundial 77 A estrutura do Banco Mundial: alta hierarquia e principals 78 A composição da burocracia e a diversificação das expertises 85 A criação das comunidades epistêmicas social e ambiental 102 Capítulo 4. A aliança do Banco Mundial com as ONGs 113 A consolidação da parceria burocracia-ONGs: Country Ownership e Annual Meetings 114 A aliança burocracia-ONGs: a estratégia bumerangue modificada 128 Capítulo 5. O FMI e o controle dos principals 151 A estrutura do FMI: principals e Senior Management 152 O processo seletivo fechado e a coesão ideológica 162 A revisão das cotas e as críticas das ONGs 177 Conclusão 189 Os resultados e uma agenda de pesquisa 190 As implicações teóricas 194 As implicações normativas 195 Referências 199 Os burocratas.indd 6 16/03/2012 16:32:41 For Terea Wooster, my little one. Os burocratas.indd 7 16/03/2012 16:32:41 Os burocratas.indd 8 16/03/2012 16:32:41 Agradecimentos Gostaria de agradecer ao professor dr. Amâncio Jorge de Oliveira o apoio e a orientação. A importância dada pelo professor Amâncio à metodologia foi fundamental não apenas para a elaboração da tese, mas principalmente para minha formação como cientista político. Agradeço também ao pessoal do Centro de Negociações Interna- cionais (Caeni) a ajuda e as discussões metodológicas dos últimos anos. Uma menção especial aos colegas Manoel Galdino, Pedro Feliú, Gustavo Araújo, Roberto Menezes, professora Janina Onuki e professora Chris- tiane Carneiro. Meus agradecimentos institucionais ao CNPq, que me financiou no Brasil e no exterior. Meus sinceros agradecimentos aos professores do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP) que contribuíram de alguma forma para meu doutoramento: professor Álvaro de Vita, professo- ra Maria Hermínia Tavares de Almeida, professor Rafael Villa e professor Wagner Mancuso. Agradeço também a Maria Raimunda dos Santos por ter me ajudado com toda a parte burocrática da USP e do CNPq. Um professor teve papel importante no doutoramento: Fernando Limongi. Meus estudos e projeto de pesquisa mudaram para melhor após sua disciplina de Seminários de Pesquisa. O rumo certo começou a ser trilhado com suas indicações. Os burocratas.indd 9 16/03/2012 16:32:41 Os burocratas das organizações financeiras internacionais Outra pessoa relevante para esta experiência foi o professor James Raymond Vreeland, da Universidade de Yale. Por motivos que ainda des- conheço, o professor Vreeland me aceitou como pesquisador visitante no Departamento de Ciência Política daquela universidade. Essa experiência de quase dois anos mudou minha vida. Vários colegas em Yale foram importantíssimos nesse período no es- trangeiro. Um agradecimento especial a Luis Schiumerini, Paolo Spada, Brian Friend, Diego Werneck, Carolina Cooper, Andres del Rio, Andre Katz, André Cyrino, Rodrigo Ferreira e Kimberly Nucifora. Um amigo em especial foi mais do que fundamental na empreitada: Gabriel Cepaluni. Sem seus conselhos e amizade sincera, dificilmen- te conseguiria finalizar este texto. O Gabriel franqueou sua casa em Washington (DC) em 2009 para minha pesquisa de campo, e por isso sou muito agradecido. Tenho certeza de que ele será um dos grandes cientistas políticos do Brasil. Agradeço também a meu colega de mestrado Diego Bonomo. Ele abriu sua casa em Washington (DC) em 2010 quando precisei fazer várias entrevistas-chave para a tese. Um agradecimento especial a meus colegas de São Paulo e da vida: Demetrius Pereira e Alberto Montoya. Estaremos sempre juntos neste mundo de RI e de baladas. Minha família está sempre a meu lado nos momentos mais difíceis e solitários, como não poderia ser diferente — pai, mãe, Ana e Ricardo. Vocês são minha referência e sempre estarei perto de vocês, mesmo que a mil milhas de distância. Agradeço à minha querida Taryn Mardegan. Nossos caminhos não se cruzaram de maneira definitiva. Mas esses anos ao seu lado e ao lado de sua família foram muito importantes para mim. Obrigado por tudo. Este livro é dedicado à minha esposa: Terea Wooster. 10 Os burocratas.indd 10 16/03/2012 16:32:41 Prefácio Um gosto de literatura maldita: as entranhas das organizações financeiras internacionais Se me olho no espelho, sinto-me parecido comigo. Se me olho por dentro, não me reconheço. Giacomo Balla, sobre seu autorretrato Estudar e analisar as entranhas de uma organização internacional no cam- po da ciência política, do direito, da economia política ou das relações internacionais é certamente um tabu, dado que essas análises afrontam a principal autoridade sob a qual se baseiam essas disciplinas: os Estados. Por essa razão situo um estudo com tal objetivo próximo à literatura dos poetas malditos. A comparação vem do fato de ser um campo margina- lizado pela literatura dominante, ao tratar dos temas tabus. Estimo que isso ocorra porque são estudos que anunciam fantasmas reais sobre o impacto da organização social e do trabalho cotidiano das organizações internacionais, que relativizam o papel dos Estados e de sua diplomacia no funcionamento das organizações internacionais e suas atividades. Fe- liciano de Sá Guimarães dá, assim, um passo ousado no meio acadêmico contemporâneo, e, a partir daqui, já se inicia uma importante contribuição para a literatura especializada nacional. Os burocratas.indd 11 16/03/2012 16:32:41 Os burocratas das organizações financeiras internacionais Ademais, reforço a contribuição do livro pela carência de material sobre o assunto no Brasil. Ainda que instituições sexagenárias, o grupo do Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI) sejam muito pouco analisados e estudados no país. O viés ideológico presente no trabalho dessas organizações – que, em alguma medida, afetaram os caminhos trilhados nas opções de políticas de desenvolvimento do Brasil – ocupa parte significativa da produção nacional, seja por associação às ideias, seja pelo movimento oposto, que é o da crítica. Este livro ajuda-nos, portanto, a inaugurar uma nova frente de análise no Brasil ao privilegiar outros elementos