SENADO FEDERAL RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA POLÍTICA DE SEGURO RURAL Da Comissão de Agricultura e Reforma Agrária, em atendimento ao que dispõe a Resolução do Senado Federal nº 44, de 2013. Presidente: Senadora ANA AMÉLIA Relator: Senador WELLINGTON FAGUNDES Brasília 7 de dezembro de 2016 PREFÁCIO Com o intuito de aprimorar sua atuação institucional, o Senado Federal editou a Resolução nº 44, de 2013, que estabelece, no âmbito de suas comissões permanentes, procedimento anual de avaliação e discussão de políticas públicas, por meio de uma visão sistêmica acerca de seus efeitos sobre o conjunto da sociedade brasileira. O procedimento visa a dar maior efetividade à competência do Congresso Nacional inscrita no inciso X do art. 49 da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) para fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da Administração Indireta. Além disso, busca contribuir para aprimorar o debate sobre questões de notável relevância para a sociedade brasileira, qualificando a atuação desta Casa no âmbito do processo legislativo, mediante a obtenção e compilação de informações aptas a subsidiar a iniciativa legislativa parlamentar e a fundamentar o voto de seus membros em relação aos diferentes projetos de lei que são trazidos à sua apreciação. Em 2014, primeiro ano do ciclo de avaliações de políticas públicas no Senado Federal, esta Comissão analisou: 1) o Planejamento, Execução e Controle do Crédito Rural no Brasil; e 2) as Políticas Públicas sobre Recursos Hídricos para a Agricultura na Região Semiárida Nordestina, cujos relatórios resultaram na identificação de pontos positivos e também de fragilidades nas políticas avaliadas, gerando recomendações quanto à condução das referidas políticas e quanto a possíveis proposições legislativas que fossem ao encontro das questões apontadas nos relatórios de avaliação. Avançando, no segundo ano do procedimento de avaliação de políticas públicas, a Comissão de Agricultura e Reforma Agrária do Senado Federal (CRA) concentrou-se sobre: 3) a análise da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária (PNATER); e, também, 4) a análise da Política de Defesa Agropecuária. A avaliação da PNATER resultou na apresentação, pelo relator Senador Donizeti Nogueira, do PLS nº 790, de 2015, e, pela própria Comissão, do PLS nº 10, de 2016, ambos alterando a Lei nº 4.829, de 5 de novembro de 1965, e a Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991, para dispor sobre o financiamento e a prestação de serviços de assistência técnica e extensão rural, com vistas ao fortalecimento das políticas de financiamento e de prestação de serviços de assistência técnica e extensão rural, públicos e privados. A avaliação da política de defesa agropecuária resultou na apresentação, pelo Senador Dário Berger, do PLS nº 326, de 2016, que institui a Política Nacional de Defesa Agropecuária, com a finalidade de proteção do meio ambiente, da economia nacional e da saúde humana. Em 2016, a avaliação de políticas públicas empreendida na CRA teve por objetivo trazer para o debate no Senado dados e informações acerca de um dos mais importantes instrumentos de política agrícola para proteção da renda do produtor rural: 5) a análise do seguro rural no Brasil. As políticas de seguro rural são fundamentais numa estratégia mais ampla de gestão integrada de riscos agropecuários, que envolve a adoção de diversas outras políticas. A proposta do presente trabalho é promover o debate sobre a atuação governamental na esfera federal e sua integração com as esferas estaduais e municipais e com a iniciativa privada, bem como propor aprimoramentos ao marco legal existente para o seguro rural. Senador WELLINGTON FAGUNDES Relator Sumário ........................................................................................................ 1 1. APRESENTAÇÃO .................................................................... 7 2. METODOLOGIA ..................................................................... 9 2.1. LINHAS MESTRAS DA METODOLOGIA PARA ANÁLISE DA POLÍTICA PÚBLICA DO SEGURO RURAL ....................................... 9 2.2. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS E CICLOS DE PALESTRAS REALIZADOS PARA A AVALIAÇÃO .............................................. 11 3. GESTÃO INTEGRADA DE RISCOS AGROPECUÁRIOS. ........ 16 3.1. DEFINIÇÃO DE RISCO AGROPECUÁRIO .......................... 17 3.2. IMPACTOS DOS RISCOS AGROPECUÁRIOS ...................... 19 3.3. INTER-RELAÇÃO DOS RISCOS AGROPECUÁRIOS ............ 21 3.4. GESTÃO INTEGRADA DE RISCOS AGROPECUÁRIOS ....... 22 3.5. INTEGRAÇÃO DE PROGRAMAS DE SEGURO E COORDENAÇÃO INTERINSTITUCIONAL ...................................... 26 3.5.1. SISTEMA INTEGRADO DE INFORMAÇÃO DE RISCOS AGROPECUÁRIOS ......................................................................... 28 3.5.2. SISTEMA INTEGRADO DE GERAÇÃO E TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIAS PARA A GESTÃO DE RISCOS .......................... 29 3.5.3. SISTEMA INTEGRADO DE TRANSFERÊNCIA DE RISCOS AGROPECUÁRIOS ......................................................................... 30 3.5.4. PLANEJAMENTO INTEGRADO DA LOGÍSTICA AGROPECUÁRIA E DE INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA RURAL 31 3.5.5. INTEGRAÇÃO DE FERRAMENTAS DE GESTÃO DE RISCO CLIMÁTICO À GESTÃO DOS RECURSOS NATURAIS .................... 32 3.5.6. GESTÃO DE RISCOS INTEGRADA ÀS INICIATIVAS DE PROMOÇÃO E MONITORAMENTO DO COMÉRCIO EXTERIOR ... 32 3.6. PASSO A PASSO DA IMPLANTAÇÃO DA GESTÃO INTEGRADA DE RISCOS ................................................................ 32 4. BREVE RETROSPECTIVA HISTÓRICA E LEGAL DO SEGURO RURAL E DO PROGRAMA DE GARANTIA DA ATIVIDADE AGROPECUÁRIA (PROAGRO) NO BRASIL ............................... 33 4.1. SÍNTESE HISTÓRICA E LEGAL DO SEGURO RURAL ......... 33 4.2. SÍNTESE HISTÓRICA E LEGAL DO PROGRAMA DE GARANTIA DA ATIVIDADE AGROPECUÁRIA (PROAGRO) ..... 39 4.3. PRINCIPAIS PROPOSIÇÕES EM TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL .............................................................. 44 5. AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS DE SEGURO RURAL E PROAGRO ..................................................................................... 47 5.1. PROGRAMA DE SUBVENÇÃO AO PRÊMIO DO SEGURO RURAL – PSR............................................................................... 48 5.1.1. INTRODUÇÃO ................................................................. 48 5.1.2. QUESTÃO ORÇAMENTÁRIA ........................................... 50 5.1.3. GESTÃO DO PSR ............................................................ 55 5.1.4. GESTÃO DOS CÁLCULOS ATUARIAIS E DOS CUSTOS DAS SUBVENÇÕES ................................................................................ 57 5.1.5. INCENTIVO À CONCORRÊNCIA E ESTÍMULO À MELHORIA DOS INSTRUMENTOS DO PSR .................................. 59 5.1.6. MENSURAÇÃO DA QUALIDADE DO PSR ....................... 62 5.1.7. FUNDO DE ESTABILIDADE DO SEGURO RURAL E FUNDO DE CATÁSTROFE .......................................................................... 62 5.1.8. ACOMPANHAMENTO DAS DECISÕES DO TCU REFERENTES AO PSR, FESR E FUNDO DE CATÁSTROFE ......... 64 5.2. ANÁLISE DO DESEMPENHO DO PROAGRO ...................... 66 5.2.1. ACHADOS DA AUDITORIA DO TCU ............................... 69 5.2.2. DESARTICULAÇÃO ENTRE MDA, MAPA E BACEN .. 74 5.2.3. PROBLEMAS NA GESTÃO DO ZARC ............................. 75 5.2.4. AVALIAÇÃO DE IMPACTOS DO ZONEAMENTO AGRÍCOLA DE RISCO CLIMÁTICO (ZARC) E DO PROAGRO ... 79 6. PROPOSTA DE NOVO MODELO DE GESTÃO DE RISCO ..... 85 6.1. INTRODUÇÃO .................................................................... 85 6.2. DELINEAMENTO DA PROPOSTA ...................................... 87 6.3. SEGURO AGRÍCOLA DE COBERTURA BÁSICA ................ 87 6.4. SEGURO AGRÍCOLA DE COBERTURA AMPLIADA .......... 88 6.5. RESSEGURO ...................................................................... 89 6.6. FUNDO DE CATÁSTROFE .................................................. 89 6.7. METAS E OBJETIVOS DA PROPOSTA ................................ 90 7. CONCLUSÃO ........................................................................ 91 8. ENCAMINHAMENTOS PROPOSTOS ..................................... 98 ANEXO I ....................................................................................... 99 ATIVIDADES PROPOSTAS .................................................... 99 ANEXO II .................................................................................... 100 CRONOGRAMA ....................................................................... 100 ANEXO III ................................................................................... 103 RESUMO DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS REALIZADAS .. 103 ANEXO IV ................................................................................... 190 PROJETOS DE LEI EM TRAMITAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL RELACIONADOS À SEGURO RURAL ........... 190 ANEXO V .................................................................................... 194 MINUTA DE PROJETO DE LEI DO SENADO ...................... 194 Figura 1- Perdas anuais extremas (acima de um desvio padrão) da produção agrícola brasileira e crescimento (%) do PIB agrícola (IBGE, 2015). ..................... 19 Figura 2- Perda de arrecadação fiscal em função da redução de 10% na produção agropecuária (R$ milhões) (MB Agro, 2012). ............................................................ 20 Figura 3 - Principais políticas e programas de gestão de risco agropecuário no Brasil .............................................................................................................................