Regeren met programma’s Interdepartementale kabinetsprogramma’s van het kabinet-Balkenende IV: voortgang en samenwerking A.F.A. Korsten, P. de Jong & C.J.M. Breed 1 Aan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die nochtans onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaarden auteurs en uitgever geen aansprakelijkheid. Voor eventuele verbeteringen van de opgenomen gegevens houden zij zich gaarne aanbevolen. 2 Regeren met programma’s Interdepartementale kabinetsprogramma’s van het kabinet-Balkenende IV: voortgang en samenwerking A.F.A. Korsten, P. de Jong & C.J.M. Breed 3 Voorwoord Friesland, Beetsterzwaag begin januari 2007. De Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006 liggen achter ons. Kabinetsformateur Herman Wijffels zit in een luxe hotel aan een speciale ovalen vergadertafel met onder meer de partijvoormannen Balkenende, Bos, Rouvoet en hun secondanten, om te we werken aan een kabinetscoalitie en een regeerakkoord. De coalitie zou er ook komen. In dat akkoord belanden pijlers (samenhangende programma’s) waaraan het kabinet onder leiding van Jan Peter Balkenende wil werken en ook afzonderlijke (beleids)programma’s, zoals dat van ‘Energietransitie’ gericht op meer duurzaamheid van energieproductie en gebruik. Vervolgens trekt het kabinet-Balkenende-Bos-Rouvoet ‘het land in’. Door het kabinet-Balkenende IV is daarop een aantal grote(re) interdepartementale kabinetsprogramma’s en – projecten gestart, zoals het programma ‘Nationale Veiligheid’ – gericht op dreigingen en risico’s - en ‘Randstad Urgent’ – gericht op onder meer bereikbaarheid van de Randstad-, en ‘Voortijdig Schoolverlaten’ – met als doel om dat te vroeg en zonder diploma’s verlaten van school door leerlingen te beperken (‘aanval op de uitval’). De vraag is welke voortgang deze en andere grote departementsoverstijgende kabinetsprogramma’s en projecten uit de regeerperiode van het kabinet-Balkenende IV kenden en kennen en of de interdepartementale samenwerking daaraan heeft bijgedragen of remmend is (geweest). De veronderstelling is immers dat interdepartementale samenwerking niet zonder meer wil vlotten omdat ambtenaren van elk departement hun eigen toko verdedigen en geen macht wensen af te staan (‘koninkrijksgedrag’). Het gevolg daarvan kan veel strijd zijn, een volledig gebrek aan voortgang of een ondeugdelijk compromis. Maar zo zou het niet moeten. Naar de voortgang en interdepartementale samenwerking bij grote kabinetsprogramma’s en - projecten is in de tweede helft van 2009 onderzoek gedaan door een trio onderzoekers in opdracht van de secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst (in Haagse terminologie: de SGVRD). Door de secretaris-generaal is een dertiental programma’s en projecten uit een totaal van interdepartementale projecten en programma’s geselecteerd en die zijn vervolgens door ons geanalyseerd. Het betreft de volgende dertien programma’s (of projecten) op rijksniveau: Randstad Urgent, Voortijdig Schoolverlaten, Regeldruk Bedrijven, Energietransitie, Nationale Veiligheid, Verkenningen (van de toekomst van de krijgsmacht), Bestrijding van overgewicht, de Crisis- en herstelwet, Versterking van de Justitiële Functie in de rijksdienst, de Balansgroep, Overheidscommunicatie nieuwe Stijl, 1 Logo, Rijkswerkplek. Wat ze voorstellen komt verderop uitvoerig aan bod. In totaal zijn deze dertien programma’s en grote projecten bekeken. Ter vergelijking en vanwege contrastwerking is het programmamanagement van een provincie (Noord-Brabant) en een grote gemeente (Den Haag) meegenomen. Dat leidt tot vijftien gevalstudies. De vraagstelling luidde als volgt: Is er voldoende voortgang geweest in het bereiken van mijlpalen die bij de start zijn uitgezet? En zo ja, heeft de interdepartementale samenwerkingsvorm dat bevorderd of geremd? Zo nee, is dat te wijten aan de (gebrekkige) interdepartementale samenwerking of niet? 4 Die en andere vragen zijn aan de orde in het licht van de toekomst van de rijksdienst, in het bijzonder hoe bij de volgende kabinetsformatie om te gaan met nieuwe thema’s die dwars door de bestaande departementsindeling gaan en niet eenvoudig onder de verantwoordelijkheid van slechts één minister vallen. Denk aan de klimaatproblematiek, het Deltavraagstuk van onder meer dijkverbetering en kustbewaking, of de omgang met bevolkingskrimp op het platteland. Stel dat deze thema’s zouden leiden tot programma’s of projecten, kunnen die dan op een manier georganiseerd worden als deze dertien programma’s en projecten op rijksniveau (‘Haagse programma’s) of is daar geen reden voor en moet het anders? Anders gesteld, kan de werkwijze op interdepartementaal vlak zoals onder het kabinet-Balkenende IV gevolgd, geprolongeerd worden of niet? Waarom? Om op die vragen antwoord te geven zijn gevalstudies verricht. We hebben elk van de dertien ‘Haagse’ programma’s en projecten in kaart gebracht door steeds eenzelfde aanpak te kiezen. Op basis van startdocumenten, voortgangsberichten en andere documenten zijn de inhoud en aanpak in een aantal opzichten in kaart gebracht; zijn de mijlpalen opgezocht en is bezien of daadwerkelijk sprake was van voortgang. We voerden gesprekken met de meest betrokken programmamanagers en vaak was daar hun rechterhand bij betrokken. We lieten het daar niet bij en namen ook een interview af bij een meer op afstand betrokken respondent. Daarop hebben we, gelijk de werkwijze van Jeroen Smit in de De Prooi over de ABN AMRO, alle informatie per casus over elkaar gelegd om te zien wat geldige en betrouwbare informatie was. Dat leidde voor elk programma tot een rapportage, waarvan we een concept weer hebben voorgelegd aan programmamanagers om het verhaal te checken op juistheid van feiten en eventueel blijkende omissies. Vervolgens hebben we alle gevalstudies vergeleken. En we hebben aanbevelingen en suggesties geformuleerd ten behoeve van programmadirecteuren, secretarissen-generaal en politieke betrokkenen bij de komende kabinetsformatie en het vervolg daarop. Vanwege de mogelijke benutting van deze studie bij de overdenking van het omgaan met kabinetsprogramma’s na de komende verkiezingen voor de Tweede Kamer is ook gesproken met enkele personen die in de Haagse politieke habitat de gewoonten en werkwijzen nog vanuit een wat andere invalshoek kennen, zoals enkele leden van het parlement, een minister van staat en tevens voormalig informateur en een andere oud-informateur. We participeerden ook in een discussie met de bestuursraad van een departement over de toekomst van het departement. We danken alle respondenten voor hun medewerking, inbreng, de verschaffing van documenten en het geleverd commentaar. In het bijzonder gaat onze dank uit naar de volgende personen die een concepthoofdstuk hebben beoordeeld en verbeteringen hebben gesuggereerd: Anja Lelieveld, Maaike van Tuyll van Serooskerken, Marianne Visbeen, Fred Voncken, Jeroen Nijland, Peter Hootsen, Frans van der Loo, Michiel Ruis, Kees Turnhout, Monique Wesselink, Ferry Braunstahl, Frits van Erpers Roijaards, Fiona Atighi, Robert Portier, Jeroen Sprenger, Frans Leijnse. Den Haag, 1 februari 2010 Arno Korsten, Pieter de Jong & Kees Breed 5 Korte inhoudsopgave Resumé 12 1 Probleemstelling en werkwijze 14 2 Het kabinetsprogramma ‘Nationale veiligheid’: voortgang en interdepartementale samenwerking 22 3 Het kabinetsproject ‘Voortijdig schoolverlaten’: voortgang en interdepartementale samenwerking 38 4 Het kabinetsprogramma ‘Regeldruk bedrijven’: voortgang en interdepartementale samenwerking 50 5 Het kabinetsprogramma ‘Energietransitie’: voortgang en interdepartementale samenwerking 67 6 Het kabinetsprogramma ‘Randstad Urgent’: voortgang en interdepartementale samenwerking 88 7 Het kabinetsproject ‘Verkenningen. Houvast voor de krijgsmacht van 2020’: voortgang en interdepartementale samenwerking 104 8 De Crisis- en herstelwet: voortgang en interdepartementale samenwerking 120 9 Het kabinetsprogramma ‘Versterking Juridische Functie Rijk’: voortgang en interdepartementale samenwerking 129 10 Van Vlootbouw naar ‘BALANS-groep’: samenwerking tussen agentschappen 142 11 Het ‘Convenant overgewicht’: voortgang en interdepartementale samenwerking 156 12 Bedrijfsvoering en het programma ‘Rijkswerkplek’: voortgang en interdepartementale samenwerking 174 13 Het kabinetsproject ‘1 Logo’: voortgang en interdepartementale samenwerking 196 14 Het rijksbrede project ‘Overheidscommunicatie Nieuwe Stijl’ (ONS): voortgang en interdepartementale samenwerking 207 15 Werken met programmamanagement in de provincie Noord-Brabant 219 16 Nieuwe programma’s in de gemeente Den Haag: voortgang en samenwerking 223 17 Vergelijking van interdepartementale programma’s en projecten 229 18 Regeren met programma’s Een onderzoek naar voortgang van kabinetsprogramma’s en interdepartementale samenwerking onder het kabinet-Balkenende IV: samenvatting en conclusies 239 Literatuur 271 Bijlage 1 Vragenlijst 275 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde en anderszins bevraagde personen 279 Over de auteurs 280 6 Uitgebreide inhoudsopgave Resumé 12 1 Probleemstelling en werkwijze 14 1 Inleiding 14 2 Departementoverstijgende vraagstukken aanpakken 14 3 Onderzoek 17 4 De selectie 18 5 Voortgang 18 6 Verwachte uitkomsten van het onderzoek 19 7 Doel 20 2 Het kabinetsprogramma ‘Nationale veiligheid’: voortgang en interdepartementale samenwerking 22 1 Inleiding 22 2 Inhoud van het interdepartementale programma ‘Nationale Veiligheid’ 23 3 Bestuurlijke aanpak 26 4 Organisatie van de samenwerking en management 26 5 Voortgang van het programma 27 6 Kwaliteit van interdepartementale organisatie en management 29 7