LEVIATAN I ARKIPELAGEN Peter Bötker Södertörn Doctoral Dissertations No.13 Leviatan i arkipelagen Staten, förvaltningen och samhället. Fallet Estland. Peter Bötker Stockholm University ©Peter Bötker, Stockholm 2007 ISSN 1652-7399 ISBN 978-91-89315-69-3 ISBN 91-7155-412-2 Printed in Sweden by Elanders, Stockholm 2007 Distributor: Stockholms Universitet, Sociologiska institutionen/ Södertörns högskola, Baltic and East European Graduate School Till Helena och mina barn. Till minnet av min mor, far mormor och morfar. Innehållsförteckning Kapitel 1 Inledning……………………………………………………………………9 Disposition………………………………………………………………...33 Tillvägagångssätt………………………………………………………….40 Kapitel 2 Staten Staten genom historiska glasögon…………………………………………47 Staten genom sociologiska glasögon………………………………………55 Omvälvande förändringar av staten………………………………………..60 Kapitel 3 Det fragmenterade samhället En scen full med folk………………………………………………………71 Organisationer som vid hovet drar upp statens inre gränser……………….74 Organiserade människor och staten – kontaktytor………………………....83 Utveckling av politiska partier i Estland.….……………………………….88 Partierna i Högsta Sovjet och Estniska Kongressen 1990………………..105 Politiska partier som bildades efter självständighetens återupprättande.…108 Ideologisk indelning av partier i Estland..………………………....……...112 Förlorade kontaktytor……………………………………………………..120 Politiken och medborgarna………………………………………………..120 Medborgare och organisationer…………………………………………...124 Medborgaresammanslutningarna och förvaltningen……………………...128 Kapitel 4 Kapitalintensivitet och staten Kungens skafferi och förläningen………………………………………...133 Socialistiska Rådsrepubliken Estland ……………………...…………….136 Mammons andedräkt eller hur prihvatiseringen tog sin början…………..143 Från regeringskris till regeringskris………………………………………155 1990 års regering………………………………………………………….156 1992 års koalition………………………………………………………....158 1995 års koalition………………………………………………………....165 1999 års koalition………………………………………………………....169 Kapitel 5 Politiker och verkställare Inledning…………………………………………………………………..174 Politiker och byråkrater…………………………………………………...175 Regeringen och kansliet i Estland………………………………………...183 Socialistiska Rådsrepubliken Estlands departementsväsen………………186 En oändlig cykel av reformer som blev ett mode………………………...189 Förändringarnas konsekvenser – i teorin………………………………….198 Den politiska principalen i rollen som dirigent…………………………...204 Dirigenten och kapitalrörelser…………………………………………….207 Inga tjänstemän = inga problem…………………………………………..210 Kårandan…………………………………………………………………..223 Den första faktorn ..….…………………………….……………………...230 Den andra faktorn………………………………………………………....241 Kapitel 6. Slutsatser Leviatan i arkipelagen…………………………………………………….246 Kansliet i arkipelagen………………………………………………….….252 English summary………………………………………………………….257 Tackord…………………………………………………………………....264 Referenser………………………………………………………………....265 Kapitel 1 Inledning Den moderna staten kan, enligt Max Weber, karaktäriseras av att den går igenom en utveckling där en egendomslös förvaltning exproprierar rester av suveränernas positioner och istället framhäver sin egen position. Enligt Max Weber är den moderna staten en institutionaliserad maktsammanslutning, som i sina händer samlar rätten att ensam använda det legitima våldsmono- polet. Den tidigare koalitionen med egna resurser intar därefter en plats i förvaltningen och degraderas till statsledningen. Weber syftar här på de aris- tokrater som tidigare i kraft av sin styrka kunde utgöra en balans till su- veränen och som nu har blivit fråntagna sin styrka som självständiga aktörer. Detta har dock lett till att det har uppstått yrkespolitiker. Man kan vara yrkespolitiker på två olika sätt. Antingen strävar man efter makt och inflytande med egna medel, och då lever man för politiken, eller så lever man av politiken därför att man ställer sig i tjänst hos den som lever för politiken. Dessutom kan de som lever för politiken, trots att de ställer sig till suveränens förfogande, driva sina egna ekonomiska intressen. Detta kan vi se bland en politisk ledning som är plutokratiskt rekryterad. Mot plutokratin och de som ur tjänsten hos suveränen har skaffat sig ett materiellt levebröd, dvs. förlänade poster, står den moderna byråkratin. Denna karaktäriseras av ett högt specialiserat och väl utbildat kader av andliga yrkesmän. Utöver sin utbildning är det symptomatiskt för dessa yrkesmän att de har utvecklat en ståndsära och integritet. Den moderna äkta tjänstemannen driver inte egen politik utan han bara förvaltar och driver endast statens politik helt opartiskt. Weber menar att denna ståndsära är det avgörande som håller staten från att falla i händerna på korrupta gentlemän. Detta ämbetsmannavälde balanseras, enligt Weber, av politiker som, liksom unge Julius Ceasar, söker stöd och legitimitet hos den breda plebejiska mas- san. 1 1 Max Weber, Politik som yrke, Tre klassiska texter, Korpen, Göteborg 1991, s. 44−55 och 59 ff 9 Men den moderna eran har dock förberett en överraskning för Julius Cea- sartypen. Han är nämligen, för att lyckas, tvungen att anlita följeslagare och bundsförvanter, vilka som en apparat sammantaget ska fungera så att denne Julius Ceasartyp förmår vinna väljarkårens sympatier. Detta gör att i prak- tiken är det staben som tar över i en organisation. Det avgörande är att hela denna apparat av medarbetare sätter politikerna ur spel. I kraft av sin kun- skap och förmåga kan denna organisation som en politiker är beroende av driva igenom sin egen vilja. Detta har speciellt stor betydelse när det gäller valet av ledning inom ett politiskt parti. Överhuvudtaget har senare utveck- ling visat att staber har lyft fram sin styrka på bekostnad av enskilda politi- ker. Därför följer parlamentsledamöter av dagens kaliber en partilinje. We- ber menar att de plebejiska villkoren för politiken tvingar aktörer att tillsätta ledare som inte bara lyckas elda upp Forum Romanum utan också mobilisera hela staten och vid en seger belöna sina trogna i apparaten med förvaltnings- förläningar. Weber verkar dra slutsatsen att den moderna eran endast har att erbjuda antingen en demokrati med ledare i händerna på ett kansli eller kor- porativistiskt ämbetsmannastyre. 2 Till de drömmande revolutionärer som tror att de kan åstadkomma en för- ändring av byråkratins dominans lyfter Weber ett varningens finger. Själva den idealistiska tron som drev revolutionen tenderar efter övertagandet av staten att blekna, för det förhåller sig även här så att vägen till framgång går via byråkratin, där ens själ blir utarmad i disciplinens Afsodelesskog.3 I samklang med Webers perspektiv har många forskare påvisat tendenser till ett samband mellan svaga regeringar och starka byråkratier. Man har i sam- manhanget lyft fram två faktorer som gör att en byråkrati kan komma att dominera över sina politiska principaler: Å ena sidan har man menat att ef- tersom politikerna omöjligen kan ha egen expertis på alla områden och kun- na sköta allt vardagligt behöver de delegera uppgifter till en förvaltning. Med tiden, och om principaler byts ut ofta, leder detta till att det till sist är förvaltningen som med sin expertis tenderar att bestämma över sina politiska huvudmän. Å andra sidan har man även påpekat att eftersom staten inter- venerat i allt fler samhällsområden har detta gett förvaltningen möjligheter att där etablera olika allianser som i sin tur kan användas som källa till ex- pertis och som en påtryckargrupp för att främja förvaltningens egna syften och planer. 4 2 Max Weber, 1991, a. a . s. 60−73 och 79 3 Max Weber, 1991, a. a. s. 91 f 4 Rune Premfors Den starka demokratin , Atlas, Stockholm 2000, s. 80 och Lennart Lundquist Förvaltningen i det politiska systemet , andra reviderade upplagan, Studentlitteratur 1977 s. 27 och 66 ff, samt 78, och Hans Furustig & Gunnar Sjösted, Strategisk omvärldsanalys . Student- leitteratur, Lund 2000, s. 45 och Geraint Parry, Politiska eliter , Aldusserien, Aldus/Bonnier, Stockholm 1970. s. 12 f och 97, samt Gianfranco Poggi, The State, its nature, development and prospects . Polity, Oxford 1990, s. 132 ff. Ett exempel på en sådan utveckling kan även läsas i David Hoffman, Oligarhid . Rikkus ja võim uuel Venemaal , Pegasus ÖÜ 2003, s. 77 f 10 I denna studie försöker jag med hjälp av processer i den estniska statsför- valtningen under huvudsakligen 1990−talet visa att det inte med nöd- vändighet existerar ett kontinuum där man å ena sidan skulle hitta starka och aktiva regeringar med rationella, neutrala och lydiga kanslier till sitt förfo- gande och å andra sidan svaga regeringar som domineras av kansliet. Denna studie syftar således till att beskriva och förklara de faktorer som medför att en svag regering kan förvandla förvaltningen till en svag aktör och att en drömmande revolutionär ingalunda behöver hamna i händerna på byråkrat- ernas iskalla kalkyler och disciplin. Emellertid var det, 1992 eller 1993 då de drömmande revolutionärerna bildade regering och gav sig på att utforma en ny regeringsapparat, ingenting som talade för att förvaltningen i kraft av sin expertis inte skulle ha kunnat börja spela en starkare roll än den gjort. Eftersom en studie som skulle beskriva samtliga 11 och ibland 13 minis- terier under 1990−talet är ett alldeles för stort och tidskrävande företagande för en person, har jag i denna studie valt att utifrån två estniska ministerier samt rikskansliet presentera processer som ingalunda stödjer Webers resonemang utan snarare motsäger det. De tre myndigheter som jag valde ut som exempel på en svag förvaltning i skuggan av svaga regeringar