Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 1 – § 9 Kommunale Zusammenschlüsse und interkom- munale Zusammenarbeit I. Die Ämter als Grundformen kommunaler Zusam- menschlüsse in M-V II. Formen und Verfahren interkommunaler Zusam- menarbeit im Überblick Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 2 – I. Die Ämter als Grundformen kommunaler Zusammen- schlüsse in M-V 1. Der Stufenbau kommunaler Organisation im administrativen Mehrebenensystem Mecklenburg-Vorpommerns – die selbständige, amtsfreie Gemeinde als allzuständiger Träger lokaler Verwaltung (–> KV, Teil I: Gemeindeordnung) – das Amt als kooperative Zwischenstufe teilzuständiger lokaler Verwaltung und Koordinator kleiner, amtsangehöriger Gemeinden (KV, Teil III: Amtsordnung) – der Kreis als höherstufiger (in M-V: regionaler) Gemeindeverband (KV, Teil II: Kreisordnung) [– der Landschaftsverband als – optionaler – höherstufiger Kommu- nalverband mit beschränkter Zuständigkeit –> Art. 75 LV M-V] Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 3 – 2. Das Amt als landesspezifisches Kooperationsmodell (und als Bestandsschutz) für kleine und leistungsschwache Gemeinden – Formen zwischengemeindlicher Zusammenschlüsse im Überblick # die „Gesamtgemeinde“: Oberbegriff für teilzuständige Koopera- tion kleiner Gemeinden im ländlichen Raum " Rechtsform: j.P. (Körperschaft ö.R.) ohne Gebietsbezug " Mitgliedschaft: Gemeinden (nicht: Einwohner) " Aufgabenkreis: nicht punktuell, sondern funktional bestimmt und tendenziell umfassend („Aufgabenbündel“) # Erscheinungsformen einer „Gesamtgemeinde“ in Deutschland " die Samtgemeinde (NI) " die Verbandsgemeinde (RP, LSA) " der Verwaltungsverband (BW, HE, SN) " die Verwaltungsgemeinschaft (BW, BY, HE, SN, LSA, TH) " das Amt (BB, MV, SH) Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 4 – – Das Amt in M-V: Herkunft, Ausgangslage und Entwicklung # Die Ämterverfassung in Schleswig-Holstein als Vorbild # Die vorgefundene Gemeindestruktur als Ausgangslage (1990: 1.124 Gemeinden) # Zur Entwicklung der Amtsordnung seit 1992 bis heute (2011: 765 von 805 Gem. amtsangehörig; 298 Gem. [37%] < 500 E. [§ 1 III KV]) 3. Struktur und Aufgabenkreis des Amts, Verhältnis zur Gemeinde – Die verwaltungsorganisatorische Struktur: Körperschaft des öf- fentlichen Rechts ohne Gebietsgrundlage mit max. 10 amtsange- hörigen Gemeinden und mind. 6.000 Einwohnern (§ 125 KV) – Die (verfassungs-)rechtliche Stellung: sog. Bundkörperschaft mit limitiertem variablem Aufgabenkreis, kein „Gemeindeverband“ i.S.v. Art. 28 II 2 GG (streitig); keine (subsidiäre) Allzuständigkeit –> keine (höherstufige) „Gemeinde“ i.S.v. Art. 28 II 1 GG (auch keine direktdemokratische Legitimation gem. Art. 72 II LV erforderlich) Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 5 – – Die verwaltungspolitische Funktion: Entlastung der Gemeinden im übertragenen Wirkungskreis und Stärkung der Selbstverwaltung durch „Entbürokratisierung“, Verwaltungshilfe und „Service Point“ – Die Aufgabenverteilung zwischen Amt und Gemeinde # im übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde –> Alleinzustän- digkeit des Amts (§ 128 KV) # im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde " Zuständigkeit des Amts für Vorbereitung und Ausführung der Beschlüsse und Entscheidungen von Bürgermeister und Ge- meindevertretung in allen Angelegenheiten der laufenden Verwaltung mit wirtschaftlicher Bedeutung (§ 127 Abs. 1 KV) " Vertretung der Gemeinde durch das Amt in nach außen ge- richteten gerichtlichen Verfahren (§ 127 Abs. 1 KV) " Besorgung aller Finanz- und Haushaltsangelegenheiten für die Gemeinde durch das Amt (§ 127 II KV) Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 6 – " Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben für die amtsange- hörigen Gemeinden, die diese gemeinsam dem Amt über- tragen haben; dabei Recht auf Rückübertragung (§ 127 IV, V KV) –> Problem der im Gesetz nicht begrenzten Übertragung (vgl. LVerfG SH, NordÖR 2010, 155 ff. m. Anm. Waechter, ebd. S. 225 ff.) " Übergang des Satzungsrechts im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde auf das Amt (§ 129 KV) – Das Verhältnis von Amt und Gemeinde im eigenen Wirkungskreis # Zuständigkeit zur kommunalpolitischen Steuerung: Gemeinde- organe, d.h. grundsätzlich Gemeindevertretung # administrative Vorbereitung der Beschlüsse: Amt # administrative Beratung vor Beschlußfassung: Amt (§ 141 KV) # administrative Durchführung der Beschlüsse: Amt # Wahrnehmung der Angelegenheiten der laufenden Verwaltung: Amt; dem (ehrenamtlichen) Bürgermeister verbleiben die Zu- ständigkeiten gem. § 39 KV Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 7 – 4. Die Organe des Amts und ihre Zuständigkeiten (§§ 131 ff. KV) – Der Amtsausschuß als entscheidungsleitendes Kollegialorgan # Zusammensetzung (§ 132 KV): " alle Bürgermeister der amtsangehörigen Gemeinden (# 10) " weitere Mitglieder aus den amtsangehörigen Gemeinden, abhängig von ihrer Größe nach Verhältniswahl aus der Mitte der Gemeindevertretungen –> keine direktdemokratische Legitimation des Amtsausschusses # Zuständigkeit (§ 134 KV): wie Gemeindevertretung oberstes Willensbildungs- und Be- schlußorgan, zuständig für alle wichtigen Angelegenheiten, z.B. " Wahl des Amtsvorstehers, " Bestellung des leitenden Verwaltungsbeamten, " Besetzung der Ausschüsse, " Erlaß der Satzungen, " Überwachung der Durchführung seiner Entscheidungen, " außerdem oberste Dienstbehörde des Personals im Amt Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 8 – – Der Amtsvorsteher als „Amts-Bürgermeister“ (§§ 137 ff. KV) # Wahl und Stellung: außer in großen Ämtern grundsätzlich Eh- renbeamter (–> § 137 V KV), der vom Amtsausschuß – im Re- gelfall aus dem Kreis seiner Mitglieder – für die Dauer der Kom- munalwahlperiode gewählt wird und die rechtliche und politi- sche Verantwortung für die Arbeit des Amts trägt # Zuständigkeit (§§ 138, 140, 141, 143 KV): " Vorsitz im Amtsausschuß " politische und administrative Leitung des Amtes nach den Grundsätzen des Amtsausschusses im Rahmen der bereitgestellten Mittel " Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse des Amtsausschusses " Eilentscheidung in dringendenAngelegenheiten " Durchführung aller Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises " gesetzliche Vertretung des Amts nach außen " Teilnahme an den Sitzungen der Gemeindevertretung und deren Beratung " Widerspruchsrecht bei rechtswidrigen Beschlüssen des Amtsausschusses " Information der Einwohner des Amts über bedeutsame Angelegenheiten " Repräsentation des Amts bei öffentlichen Anlässen. –> Delegation auf den Leitenden Verwaltungsbeamten (§ 142 KV) ist zulässig. Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 9 – 5. Die administrative Ausstattung des Amts – Zulässige administrative Organisationsgestaltung: # Regelfall: Amt mit eigener Verwaltung wie Gemeinde (Gebäu- de, Personal, Einrichtungen, Betriebe usw.), § 126 I 1 KV # Option: Amt ohne eigene Verwaltung, wenn größere (leistungs- fähige) amtsangehörige Gemeinde vorhanden ist und Verwal- tungsaufgaben des Amts durch öffentlich-rechtlichen Vertrag geschäftsführend übernimmt, § 126 I 2 Nr. 1 KV # Option: Amt ohne eigene Verwaltung, wenn größere (leistungs- fähige) amtsfreie Gemeinde oder ein anderes (benachbartes) Amt mit dem „abgebenden“ Amt eine Verwaltungsgemeinschaft (§ 167 KV) vereinbart, § 126 I 2 Nr. 2 KV – Dabei Leitgedanke: In den amtsangehörigen Gemeinden soll grundsätzlich keine eigene Verwaltung zurückbleiben; auch Ein- richtungen sollen möglichst auf das Amt übergehen. Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 10 – II. Formen und Verfahren interkommunaler Zusammen- arbeit im Überblick 1. Funktion und Absicherung interkommunaler Zusammenarbeit (in Abgrenzung zu kommunalen Zusammenschlüssen) – Erfüllung einzelner öffentlicher Aufgaben, die über das jeweilige Gebiet von Gemeinde/Amt/Kreis hinaus wirken oder auf diesem Weg besser oder wirtschaftlicher wahrgenommen werden können (§ 149 I 1 KV) –> gegenständlich limitierte Kooperation – Kooperationshoheit (Recht zur gemeinsamen Aufgabenwahrneh- mung im eigenen Wirkungskreis mit Zuständigkeitsübertragung) ist Teil der Garantie kommunaler Selbstverwaltung i.S.v. Art. 28 II GG, 72 I LV, ebenso das Recht zur alleinigen Wahrnehmung – Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Pflicht zu interkommuna- ler Zusammenarbeit wird regelmäßig als Minus zur alternativen Auflösung kleiner Gemeinden/Gebietsreform angesehen (zw.) Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 11 – 2. Formen interkommunaler Zusammenarbeit (§ 149 I 2 KV) – öffentlich-rechtliche Kooperationsformen # der Zweckverband (§§ 150–164 KV) = " Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit, " die durch ö.-r. Vertrag (§ 54 VwVfG M-V) errichtet wird und " deren Mitglieder die teilnehmenden Gemeinden/Ämter/Kreise und eventuell auch private Unternehmen sind; " keine Allzuständigkeit, sondern Beschränkung auf bestimm- ten Aufgabenbereich (z.B. Wasserverband, Abfallzweckverband), " der durch seine Organe (Verbandsversammlung und Ver- bandsvorsteher, § 155 KV) " eigenverantwortlich wahrgenommen wird (§ 151 KV); " Zweckverband handelt dabei nach außen als Behörde (§ 1 III VwVfG M-V) und kann klagen/verklagt werden –> kein Gemeindeverband i.S.v. Art. 28 II 2 GG, daher nicht Träger der Selbstverwaltungsgarantie Prof. Dr. März Kommunalrecht § 9 – 12 – # die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (§§ 165–166 KV) = " ö.-r. Vertrag (§ 54 VwVfG M-V) " zwischen Gemeinden/Ämtern/Kreisen/Zweckverbänden, " die keinen neuen Rechtsträger entstehen läßt, aber " die gemeinsame Wahrnehmung einzelner Verwaltungsauf- gaben rechtsverbindlich regelt; " dabei kann die Zuständigkeit zur Aufgabenwahrnehmung außenwirksam übertragen werden –> delegierende Verein- barung mit Erweiterung der örtlichen Zuständigkeit der über- nehmenden Körperschaft, " oder es bleibt die übertragende Körperschaft